Necesitamos una industria pujante para cualquier estrategia de desarrollo productivo, pero la industria argentina no es una sola cosa. Detrás de ese sello, hay industrias disímiles, con diferencias en cuanto a tecnología, complejidad, dinamismo, capacidad exportadora, generación de empleo y vínculo con el Estado. Para proyectar nuestra política industrial es necesario conocer los distintos sectores que la componen. Esta serie de documentos se enfoca en la industria manufacturera. Nos ofrece un diagnóstico para identificar las características de cada rama y proyectar con conocimiento la política industrial que precisamos.
La política industrial en el siglo XXI
La industria manufacturera tuvo un papel fundamental en el desarrollo de los países, por su gran potencial para promover el crecimiento económico, la creación de empleos formales y bien remunerados, la innovación tecnológica y la autonomía nacional. Este rol central hizo que los gobiernos implementaran una amplia variedad de políticas públicas para promoverla.
En la década de 1980 la convicción en la capacidad del Estado de impulsar la industria fue sustituida por una confianza ciega en el mercado. Hoy en día, tanto las potencias como los países de ingresos medios están volviendo a apostar por la política industrial. En ese sentido, el rumbo que está tomando el actual gobierno de Javier Milei va a contramano de sus tiempos. La industria nacional es demasiado importante como para que no haya una política de Estado que la oriente y estimule.
Esta serie de documentos analiza el contexto global y repasa la historia local para, a partir de esos aprendizajes, delinear las características de una política industrial para el futuro.
¿De qué hablamos cuando hablamos de política industrial?
Nos referimos a un cierto tipo de políticas públicas que apuntan a transformar la estructura productiva de un país con objetivos sociales y económicos, como la aceleración del crecimiento, la generación de empleos de calidad, el desarrollo tecnológico o la autonomía nacional.
Para ello, la política industrial se nutre de una variedad de instrumentos que alteran los incentivos “de mercado” de las empresas privadas, como:
- los subsidios a las exportaciones, a la inversión, a la investigación y desarrollo, a la formación de trabajadores/as,
- el financiamiento a sectores estratégicos mediante préstamos subsidiados o garantías para créditos,
- la protección comercial frente a la competencia importada,
- la producción por parte de empresas públicas en sectores estratégicos, las compras públicas o las normas que exigen usar un mínimo de insumos nacionales,
- el desarrollo de infraestructura para centros tecnológicos o laboratorios, o la regulación de la propiedad intelectual,
- la formación y capacitación laboral,
- la inversión en el sistema universitario y de ciencia y tecnología.
El renacimiento de la política industrial en el mundo
La cantidad de políticas industriales viene en aumento a nivel global. Esto no es casualidad ni es un fenómeno pasajero. Podemos nombrar cinco razones para creer que estamos ante un renacimiento de la política industrial en el mundo.
China es el primer exportador global y principal socio comercial de gran parte del mundo. Disputa el liderazgo global en investigación y desarrollo, controla la mayor parte de las cadenas de producción de baterías y vehículos, y es un jugador clave en el desarrollo de IA. EEUU viene respondiendo a este avance con iniciativas propias, como la Ley de Reducción de la Inflación y la Ley de CHIPS y Ciencia. Estas leyes, que destinan cuantiosos recursos a la política industrial, no son fenómenos aislados. Forman parte de una estrategia más amplia de disputa con el gigante asiático.
La pandemia de COVID-19, la guerra entre Rusia y Ucrania y la creciente rivalidad entre EEUU y China, entre otros, pusieron de manifiesto que producir importa. Más aún, que el enfoque predominante desde fines de siglo XX —que menospreciaba el rol de la fabricación fronteras dentro— conspira contra la soberanía nacional.
Los esfuerzos de mitigación del impacto del cambio climático están motivando una gigantesca inversión en las potencias económicas, con miras a generar tecnologías de descarbonización de las matrices productivas.
Se consolidó la idea de que varias ramas de la industria manufacturera son capaces de generar puestos de trabajo con una calidad superior a la media. Por lo demás, esto trae efectos benéficos en la cohesión social y en estimular la movilidad social ascendente.
Una serie de investigaciones académicas sólidas recientes demuestran que, en general, las políticas productivas tienen impactos positivos en una variedad de áreas, como el crecimiento económico, las exportaciones, la innovación, el desarrollo regional y la generación de empleo.
¿Y en Argentina? ¿Cómo fue la política industrial en el siglo XXI?
En las últimas dos décadas, Argentina también volvió a implementar políticas para promover la industria. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurría a mediados del siglo pasado, esta vez no hubo consensos entre las principales fuerzas políticas acerca del rol de la industria como promotora del desarrollo.
Los gobiernos peronistas la consideraron fundamental y buscaron estimularla por medio de la intervención pública, particularmente a aquellos segmentos de base no agropecuaria. En contraste, los gobiernos de tinte liberal tuvieron una menor confianza en su rol estratégico.
Como resultado, la mayoría de las políticas que buscaron promover la industria fueron pendulares e inconstantes. Por eso se pueden marcar diferencias significativas entre las distintas etapas, de acuerdo con el signo ideológico del gobierno nacional.
Cinco etapas de la política industrial argentina en el siglo XXI
2003 - 2007
Bajo condiciones macroeconómicas muy favorables, la política industrial mostró rupturas y continuidades con la heredada de los ‘90. Entre las continuidades, observamos un nivel elevado de apertura comercial (con un tipo de cambio más competitivo), la supervivencia de los principales regímenes de promoción y una política de incentivos a la industria automotriz. La ruptura más importante fue la política hacia el sector primario, con la suba de los derechos de exportación. También comienzan a gestarse proyectos de alta tecnología en campos como el satelital y el nuclear.
2007 - 2015
La macroeconomía empezó a mostrar signos de deterioro y comenzaron a aparecer crecientes herramientas de política industrial, particularmente orientadas a las manufacturas de base no agropecuaria. Uno de los cambios más relevantes de este periodo fue la administración del comercio, que pasó de ser mayormente librecambista a crecientemente intervencionista. Maduraron apuestas por sectores de alta tecnología, como satélites y reactores nucleares, pero en paralelo se dilapidaron recursos en promover industrias ensambladoras de bajo valor agregado, como la electrónica de Tierra del Fuego.
2015 - 2019
Se agudizaron los problemas macroeconómicos heredados y se reformó buena parte de la política industrial previa, con un giro aperturista de la economía y un reacomodamiento de precios relativos desde los sectores más protegidos hacia la agroindustria. La macroeconomía fue la prioridad del gobierno nacional. A nivel productivo, la apuesta fue por una mayor especialización en recursos naturales, la agroindustria y los servicios basados en el conocimiento.
2019 - 2023
Con el regreso del peronismo al gobierno, la política productiva recuperó protagonismo en la agenda, pero lo hizo en un entorno caracterizado primero por la pandemia de COVID-19, y luego por la seria profundización de los desequilibrios macroeconómicos.
2023 - actualidad
Con la llegada de Milei al gobierno se inauguró una nueva etapa, que está yendo hacia el abandono de la mayoría de las políticas industriales del período anterior en un contexto de búsqueda de mayor apertura, desregulación y reducción del gasto público para eliminar el déficit fiscal.
¿Qué enseñanzas nos dejan estas etapas?
- La política industrial puede dar resultados positivos y complejizar la matriz productiva. Fue decisiva para construir capacidades destacadas en industrias de alta tecnología, como la satelital, la nuclear o la biotecnología donde Argentina sobresale a nivel regional. También, para consolidar el principal polo exportador de pickups de América del Sur.
- Es necesario reformular aspectos que no han sido efectivos, como los regímenes de promoción con alto costo fiscal y pobres resultados, de los cuales resulta muy difícil salir una vez que se crean (el de Tierra del Fuego como principal ejemplo).
- También se debe revisar la protección excesiva a ciertos sectores poco competitivos y el sesgo antiagroindustrial que caracterizó a buena parte del período.
- Rediseñar e implementar adecuadamente la política industrial requiere invertir en la construcción de capacidades estatales y evaluar rigurosamente las políticas. Sin ello, será imposible generar aprendizajes que permitan cambiar el marco de ideas pendular que caracterizó a la política industrial.
¿Qué industria tenemos y cuál necesitamos?
La industria argentina explica el 19% del PBI y más de 2,5 millones de empleos. También el 57% de las exportaciones argentinas y el 54% de los gastos en investigación y desarrollo que hacen las empresas. La calidad del empleo es mayor a la media. Y los efectos multiplicadores de la industria están entre los más altos de la economía.
Radiografía de la industria nacional: dónde estamos y hacia dónde ir
La industria argentina es enormemente heterogénea. Comprende sectores con alto potencial exportador, como la agroindustria, y ramas de media y alta complejidad, como las industrias del conocimiento y metalmecánica. También ramas tradicionales, que demandan mucha protección y generan mucho empleo aunque de calidad inferior a la media. Y sectores como los ensambladores que, a pesar de haber sido muy promocionadas desde el Estado, tuvieron escasos resultados en materia de innovación, competitividad, empleo y valor agregado.
Para entender sus características y proyectar su futuro, dividimos la industria local en seis grandes bloques.
Características generales de las principales ramas industriales
Líder en exportaciones y en generación de empleo, especialmente en el interior del país. Representa casi el 30% del PIB industrial y cuenta con un alto porcentaje de integración nacional. Sin embargo, en la última década, tuvo un lento crecimiento y enfrenta desafíos como el tránsito a la sostenibilidad, de la cual van a depender cada vez más las exportaciones. Las políticas deben enfocarse en la reducción de derechos de exportación, en la promoción de tecnologías para una mayor productividad y sustentabilidad, en la apertura de nuevos mercados y en la agregación de valor a las materias primas.
Incluyen ramas como petroquímica, celulosa, siderurgia, gas natural licuado, materiales activos del litio y buena parte de la industria química. Generan poco empleo pero es de alta calidad y con elevados efectos multiplicadores. Los altos volúmenes de inversión requeridos para poner en marcha estas industrias no han sido efectivizados en los últimos años, producto de la inestabilidad macroeconómica argentina. Sin embargo, tienen un gran potencial para crecer, agregando valor a los recursos naturales, como los hidrocarburos de Vaca Muerta, la minería de litio, o la madera. Para ello, son necesarios regímenes regulatorios que promuevan inversiones de este calibre.
Incluyen sectores como textil, calzado y muebles. Son intensivas en mano de obra y presentan desafíos en productividad y formalidad. Las industrias tradicionales han sufrido debido a la competencia internacional. Para mejorar su competitividad se requiere apoyo en financiamiento, modernización tecnológica y programas de capacitación para mejorar la calidad y el diseño de los productos. Además, es fundamental reducir la dependencia de la protección ante las importaciones.
Tienen un gran potencial para ser proveedoras de los recursos naturales. Generan empleo formal y tienen desarrollos tecnológicos considerables. Si bien muchas firmas exportan, las importaciones son todavía más abultadas. Para crecer, requieren distintos tipos de políticas, como que los regímenes que promuevan grandes inversiones incluyan requisitos de desarrollo de proveedores. También requieren compras públicas y financiamiento. En tanto, la industria automotriz debe iniciar su tránsito hacia la electromovilidad y los vehículos sostenibles.
Incluye a ramas como la farmacéutica, biotecnología y nichos de alta tecnología como la satelital, la nuclear y la aeroespacial. Explicanel 5% del PIB industrial y es el sector mejor posicionado en complejidad tecnológica. Además, las condiciones del empleo son de las mejores de la industria, y demandan mucho empleo calificado. Para promover este bloque se requiere financiar el sistema de ciencia y tecnología, e introducir estímulos gubernamentales para las empresas que innoven y exporten.
El emblema de este bloque es la industria electrónica de Tierra del Fuego y las notebooks. Producen para el mercado interno, con alta dependencia de insumos importados. Son industrias de escaso valor agregado y empleo. Sin embargo, han sido excesivamente promocionadas por la política pública, generando rentas extraordinarias a pesar de los pobres resultados. La política industrial hacia estas ramas debe reformularse íntegramente, fomentando la reconversión hacia otros sectores con mayor potencial de generar competitividad genuina.
Sin política industrial, no se puede. Con cualquier política industrial, tampoco
Tanto en el mundo como en nuestro país la política industrial ha sido clave para moldear las estructuras productivas. Pero el caso argentino da cuenta de que no sirve cualquier política industrial. Cómo hacemos política industrial es central.
Además de la premisa general de que Argentina necesita más y mejor industria para desarrollarse, las recomendaciones se basan en otras dos ideas fundamentales.
- No hay que tener miedo a elegir ganadores. Así como las empresas tienen un portafolio de proyectos con distintos niveles de éxito, los Estados deben hacer lo mismo y elegir industrias estratégicas. Es clave saber soltar cuando una de esas apuestas no sale bien.
- La política industrial debe ser mucho más ofensiva que defensiva. Debe promover exportaciones, la inversión en I+D, la mejora de la productividad y la aparición de nuevos sectores de alta intensidad tecnológica, en lugar de preservar empleos en sectores amenazados por la competencia extranjera.
Para que la política industrial sea exitosa se requieren cuatro condiciones adicionales.
- Los incentivos deben ser por tiempo definido, contemplando mecanismos de salida claros y con enforcement real por parte del Estado.
- Las políticas deben estar atadas a metas de desempeño, lo cual previamente requiere que puedan ser evaluadas rigurosamente en términos de su impacto, para transformarlas en función de sus resultados.
- La autonomía del Estado frente a los intereses particulares de la sociedad civil es clave para una buena política industrial. Esto no implica un Estado que no se vincula con el sector privado. Por el contrario, el Estado —preservando su autonomía— debe diseñar la política industrial a partir del diálogo con este, quien provee valiosos diagnósticos e información que los funcionarios públicos muchas veces no disponen.
- Esta agenda requiere la construcción de capacidades burocráticas para poder diseñar, ejecutar y monitorear la política productiva que aquí se propone.
