La situación actual del planeta es, de acuerdo con el Secretario General de Naciones Unidas, la de un “infierno climático”. Reducir la deforestación es un punto central. En el mundo, las reglas comerciales ya están cambiando en ese sentido. Cumplir con ciertos estándares ambientales es —y será cada vez más— necesario para comerciar con otros países. Argentina necesita exportar y deberá adaptarse para ello. ¿Cómo puede nuestro país convertir estos desafíos climáticos en oportunidades para su desarrollo económico?
Tres motivos por los cuales debería importarnos el cambio climático
Argentina es un país de ingreso medio con una economía estancada desde hace más de una década. Tiene serias dificultades para reducir la pobreza y para resolver problemas estructurales, como la creación de empleo genuino. Esto ocurre en el actual escenario de la lucha contra el cambio climático, cuya principal causa es la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) que contaminan la atmósfera. Argentina es responsable de menos del 1% de las emisiones globales de GEI. Entonces, surge una pregunta legítima: ¿por qué nos debería importar el cambio climático cuando estamos atravesando una de las peores crisis socioeconómicas de nuestra historia?
1 El cambio climático amenaza nuestra supervivencia
Una primera razón es estrictamente ambiental: el cambio climático amenaza la supervivencia de los seres humanos como especie. O, por lo menos, la vida en la Tierra tal como la conocemos. Esa razón debería bastar para que todos los países hagan una contribución de acuerdo con sus responsabilidades para mitigar los impactos del cambio climático. No obstante, sabemos que esa razón no suele tener la eficacia persuasiva que debería tener. Por eso, es necesario brindar otro tipo de razones, razones de orden económico en concreto. Hagámoslo.
2 El cambio climático afecta nuestra capacidad de exportar y crecer
Por un lado, la aún primarizada composición de nuestras exportaciones vuelve al país altamente vulnerable ante eventos climáticos extremos como sequías e inundaciones, que aumentarán en frecuencia e intensidad (1). En otras palabras, los impactos del cambio climático afectan nuestra capacidad de exportar y generar divisas, claves para sostener procesos de crecimiento.
3 Las regulaciones ambientales para comerciar y acceder a financiamiento son cada vez más la norma
Por otro lado, las regulaciones ambientales para comerciar y acceder a financiamiento en los mercados internacionales son cada vez más la norma. De esto último nos ocuparemos en esta nota: dichas regulaciones son un desafío y una oportunidad para la inserción internacional de la Argentina en el mundo. Que nuestras exportaciones cumplan con los nuevos estándares ambientales, debe ser un motor y no una barrera para el desarrollo de nuestro país. Hacerlo es necesario y es conveniente para nuestra economía.
Las nuevas regulaciones comerciales son parte de la lucha contra el cambio climático
Cualquier regulación sobre el comercio internacional —no sólo las vinculadas a alcanzar compromisos climáticos— implica reordenamientos, tanto para el país que la introdujo como para aquel que comercia con este. Problemas en cuanto a la competitividad, al cumplimiento de los nuevos estándares, a los tiempos y plazos de cumplimiento. Lo que está en juego, en última instancia, es el vínculo comercial.
Lo anterior se magnifica cuando la regulación es implementada no sólo por una economía de forma aislada, sino por todo un bloque económico y comercial, como es la Unión Europea (UE). La UE da cuenta del 15% del PBI mundial y 14% del comercio mundial de bienes. El Pacto Verde es el marco donde el bloque trazó los lineamientos para alcanzar la carbono neutralidad hacia 2050 (2).
Enfrentados a este escenario, discutir si las regulaciones son nuevas formas de proteccionismo o cuál es su propósito último puede ser un debate atractivo. Pero no es el propósito de esta nota. Creemos que es importante elegir las batallas: con recursos humanos y tecnológicos limitados, entrar en esta discusión no es la mejor manera de destinar los esfuerzos ni de aprovechar las ventajas que tenemos como país en términos de capacidades institucionales. Menos aún, cuando la situación actual del planeta se acerca a puntos de no retorno en caso de no actuar (IPCC, 2023). Acá nos interesa enfocarnos en cómo las regulaciones sobre el comercio internacional vinculadas al cambio climático son un punto central para el presente y para lo que viene.
Regulaciones ambientales de la Unión Europea
Los nuevos estándares ambientales han llegado para quedarse y cambiar la forma en que el mundo comercia. Cualquier país que quiera exportar a la UE deberá adaptarse a ellos.
Estos han tomado diversas formas, pero hay uno que se torna muy relevante para países exportadores de materias primas y productos agropecuarios, como Argentina. Hablamos del reglamento sobre productos libres de deforestación (DFPR, del inglés “Deforestation Free Products Regulation”). Como su nombre lo indica, tiene como objetivo influir en la cadena de valor de ciertos productos identificados como impulsores de la deforestación a nivel global, restringiendo su acceso a la UE en caso de no cumplir con ciertas condiciones. La exposición de Argentina a la norma es considerable, pero el país tiene instituciones e iniciativas en marcha, tanto públicas como privadas, con capacidad para responder: El vaso medio lleno, si capitalizamos lo que está en marcha.
La deforestación es uno de los principales problemas a abordar
La acción humana de deforestar refiere a la remoción o destrucción de cubierta forestal, en general con el objetivo de usar la tierra en alguna actividad productiva. Es un problema acuciante para el planeta, por dos motivos principales.
Por un lado, detener la deforestación es esencial para reducir las emisiones de GEI y contrarrestar los efectos del cambio climático. En 2019, aproximadamente el 22% de las emisiones de GEI provinieron de la agricultura, la silvicultura y otros usos de la tierra. Además, casi la mitad de estas emisiones se deben a la deforestación, la cual tiene una conexión directa con nuestros patrones de consumo.
Por otro lado, los bosques albergan más del 80% de las especies terrestres de plantas y animales, lo que subraya la importancia de su preservación (UN, 2023). La acelerada pérdida de biodiversidad, junto con la degradación del suelo y la extinción de especies, plantean una amenaza significativa tanto para el planeta como para las comunidades, sobre todo para aquellas que dependen de los bosques para su sustento y bienestar. Más de la mitad del PIB mundial depende de los servicios ecosistémicos y en particular de los proporcionados por los bosques (FAO, 2022). Estos servicios, que abarcan desde la regulación hídrica hasta la conservación de la biodiversidad, pasando por la salvaguarda de la identidad cultural y la captura de GEI, son cruciales para la estabilidad ambiental y el bienestar humano.
¿Cómo evolucionó la deforestación en los últimos 20 años?
Según Global Forest Watch, entre el año 2001 y 2022 el mundo ha perdido, bajo el impulso de la deforestación, la agricultura intensiva, los incendios forestales y la transformación del suelo agrícola, un total de 459 millones de hectáreas de área forestal, alrededor del 12% de la cobertura que había en 2000.
Cinco países (Rusia, Brasil, Canadá, Estados Unidos, e Indonesia) explican casi el 60% de la deforestación mundial acumulada en este período. Argentina ocupa el puesto número 12, con aproximadamente 6,5 millones de hectáreas deforestadas. Además, el Parque Chaqueño constituye el segundo mayor foco de deforestación de Sudamérica después del Amazonas (MAyDS, 2020).
La regulación sobre productos libre de deforestación de la UE
¿Qué cambia con esta regulación sobre productos de libre deforestación (DPFR)?
El DFPR surge en un contexto de urgencia por reducir la deforestación de manera efectiva y a escala global. Esta ha sido cristalizada en compromisos asumidos por los líderes mundiales en diferentes marcos como la Convención Marco sobre el Cambio Climático de las Naciones Unidas (UNFCCC), la Convención de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica (UNCBD) y la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (UNCCD).
En este contexto, regulaciones como el DFPR cobran gran relevancia. Hasta ahora, los esfuerzos para reducir la deforestación se concentraban en proveer incentivos financieros (3). El DFPR representa un cambio de paradigma, porque funcionará más como palo que como zanahoria.
Las materias primas y productos alcanzados por el DFPR identificados como impulsores de la deforestación a nivel global son: madera, soja, ganado bovino, cacao, café, aceite de palma y caucho. También, ciertos productos derivados como cuero, chocolate, neumáticos o muebles.
Resumen de los aspectos centrales del DFPR
Entrada en plena vigencia | Enero de 2025 |
Alcance | Importación, comercialización en el mercado de la UE y exportación de los productos que contengan, o se hayan alimentado o se hayan elaborado utilizando ganado bovino, cacao, café, palma aceitera, caucho, soja y madera. |
Condiciones para el ingreso de productos a la UE | Ser libres de deforestación con posterioridad al 31 de diciembre de 2020: abarca deforestación (conversión de bosques a usos agrarios y degradación forestal (cambios estructurales de la cubierta forestal) (4) |
Haber sido producido de acuerdo con la legislación del país productor. | |
Ser respaldado por un proceso de debida diligencia que incluye: 1) recopilación de la información; 2) medidas de evaluación del riesgo de que no cumplan, 3) medidas de reducción del riesgo, y 4) declaración de debida diligencia. | |
Sistema de evaluación comparativa | Clasificación de países en niveles de riesgo (alto, bajo o estándar) en función de: 1) deforestación y degradación forestal; 2) expansión de las tierras agrarias asociadas a las materias primas reguladas; y 3) tendencias de producción de las materias primas y productos regulados. |
El nivel de riesgo determina la exhaustividad de la información requerida. |
Condiciones para el ingreso de productos a la UE
Los productos deben haber sido producidos en tierras que no hayan sido deforestadas después del 31 de diciembre de 2020 para ser considerados libres de deforestación. Esta aplicación “retroactiva” tuvo como objetivo evitar conductas que intensifiquen la deforestación en el período previo a la plena vigencia, establecida para 2025.
La regulación diferencia entre el concepto de “libre de deforestación” y “cumplimiento legal”, que es la verificación de que se cumplieron todas las normas pertinentes del país productor. En otras palabras, la norma de la UE impide la entrada de productos, aun cuando la deforestación hubiese sido autorizada de forma legal en el país productor.
El proceso de debida diligencia recae sobre los importadores e incluye la recopilación de la información que demuestre: el cumplimiento de los requisitos de una forma concluyente y verificable (6), la evaluación del riesgo de que las materias y productos no sean conformes con los requisitos de la norma, la adopción de medidas de reducción del riesgo identificado (7) y la presentación de la declaración de debida diligencia.
No obstante, aún quedan abiertos diferentes aspectos clave asociados al proceso de debida diligencia. Entre ellos, los mecanismos que se considerarán fiables, el nivel de trazabilidad requerido y la atención de las particularidades de cada eslabón de las cadenas productivas alcanzadas.
La normativa establece un sistema de “evaluación comparativa” del nivel de riesgo de cada país, el cual podrá ser alto, bajo o estándar, y determinará el grado de complejidad y exhaustividad con que el importador deberá llevar a cabo el proceso de debida diligencia.
Inicialmente, todos los países partirán con un nivel estándar de riesgo, pero luego se categorizará a cada país como de riesgo alto, estándar o bajo. Cuando sea bajo, los operadores podrán aplicar un procedimiento simplificado; en caso de ser alto, se deberán realizar controles más profundos.
Los eventuales costos de estos controles así como su formato (unificado a nivel de la UE o diferenciado entre los países del bloque y unificado a nivel del país de origen o bien regional) son puntos sobre los que existe aún incertidumbre y justamente están siendo planteados para postergar la clasificación, como ha trascendido recientemente (Bounds et al., 2024).
Finalmente, la normativa incorpora la previsión legal de extender en el futuro el alcance hacia otros productos, como el maíz o los biocombustibles, y a otros ecosistemas además de los bosques, como praderas, turberas y humedales.
¿Cuál es el alcance del DFPR en términos comerciales?
¿Cuáles son los productos alcanzados?
En 2022, las importaciones de la UE de productos alcanzados por el DFPR fueron de USD 136 mil millones (4,3% del total). Al desagregar por tipo de materia prima (y sus productos derivados), la madera es el más significativo con un total de USD 57 mil millones, representando el 42% de las importaciones alcanzadas por el DFPR de la UE. Le siguen, en orden de importancia, el caucho, la soja, el café, el aceite de palma, el cacao y el ganado bovino.
¿Cuáles son los países con mayor exposición a la normativa?
China lidera el ranking de las economías proveedoras de la UE con mayor valor exportado alcanzado por el DFPR con alrededor de USD 23 mil millones (17,1% de las importaciones de la UE alcanzadas). Le siguen Brasil (14,0%), Estados Unidos (7,1%), Indonesia (6,2%), Reino Unido (5,1%), Malasia (3,9%) y Turquía (3,4%). Argentina ocupa el octavo lugar (3,4%), con aproximadamente USD 4645 millones alcanzados por el DFPR (principalmente de productos de soja y ganado bovino); que representan el 5% de sus exportaciones anuales de bienes.
En términos de productos, China es el principal proveedor de madera y caucho, representando el 31% y el 24% de las importaciones de la UE de estos productos, respectivamente. Por su parte, Brasil lidera como proveedor de soja, café y ganado bovino, contribuyendo con cerca del 46%, 34% y 21% de las importaciones de dichos productos, respectivamente. En cuanto al aceite de palma, Indonesia es el principal proveedor de la UE (42%), mientras que en el caso del cacao, Costa de Marfil ocupa la primera posición (40%).
Argentina se destaca como el segundo proveedor más importante de soja y el tercero de ganado bovino, representando cerca del 20% y el 16% de las importaciones de la UE de estos productos, respectivamente.
¿Puede el DFPR reducir significativamente la deforestación mundial?
Responder esta pregunta requeriría evaluar cuánto deforestan y cómo se utiliza la tierra convertida en cada caso. Sin embargo, una primera aproximación nos permite ver que el potencial es considerable ya que varias de las economías de la Figura 3 son también las que más han deforestado entre 2001 y 2022, como vimos en la Figura 1: 6 de las 10 más expuestas al DFPR se ubican dentro de los primeros 12 puestos en términos de deforestación acumulada (Brasil, Estados Unidos, Indonesia, China, Malasia, y Argentina).
¿Cómo está preparada la Argentina?
Para cumplir con la normativa y seguir exportando estos productos a la UE necesitamos dar cuenta de cómo y dónde se produjeron los bienes que se exportan y, en particular, asegurar que no hubo deforestación en esas tierras. Para ello se requiere:
- Un sistema de trazabilidad, que permita conocer el origen de las materias primas y productos y hacer un seguimiento a lo largo de toda la cadena de producción, elaboración y distribución, en este caso, desde el campo hasta el punto de embarque.
- Integrar esa información con los datos disponibles sobre deforestación y cambios en el uso del suelo.
Capacidad de garantizar la trazabilidad de los productos
El sector público cuenta con sistemas de información para la comercialización de soja en la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) y para ganado en el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA).
El sector privado de la cadena sojera viene desarrollando desde 2019 la iniciativa ViSeC (Visión Sectorial del Gran Chaco Argentino), un sistema de Monitoreo, Reporte y Verificación para seguir la trazabilidad a nivel nacional del poroto de soja y sus subproductos, a la que se sumó la cadena de valor de la carne vacuna. El objetivo es que ViSec sirva para asegurar un origen libre de deforestación. En el último trimestre de 2023, como parte de las pruebas piloto de ViSec, Argentina envió tres cargamentos de harina de soja georeferenciada garantizando su procedencia libre de deforestación. El resultado fue satisfactorio.
Disponibilidad de información sobre los cambios en el uso de la tierra
Argentina cuenta con una Ley Nacional de Bosques, sancionada en 2007. La Ley introdujo dos instrumentos clave:
- el mandato para las provincias de realizar un Ordenamiento Territorial de Bosque Nativo en cada uno de sus territorios
- la creación del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos. Este Fondo fue creado con los objetivos de fortalecer a las Autoridades Locales de Aplicación y a la Autoridad de Aplicación Nacional, y apoyar económicamente a los tenedores de bosques en la implementación de esquemas de manejo forestal sostenible.
En términos de monitoreo, se han implementado diversos instrumentos estatales, como el Centro de Información Ambiental, el Sistema Integrado de Información Ambiental, el Sistema Nacional de Monitoreo de Bosques Nativos de la República Argentina, y un Sistema de Alerta Temprana de Deforestación, para la prevención de los desmontes ilegales y la fiscalización de los legales.
Estos hitos institucionales y normativos, así como la iniciativa del sector privado, son claves para entender la posición de nuestro país: el vaso medio lleno, si capitalizamos lo que está en marcha. No sólo por la factibilidad de cumplir con la norma, sino porque se trata de políticas de estado ambientales. Más allá de las marchas y contramarchas en su ejecución, apuntan en el sentido correcto.
En síntesis ¿cuáles son los desafíos y oportunidades para Argentina frente a esta nueva regulación?
La situación actual del planeta es, de acuerdo con las palabras del Secretario General de Naciones Unidas, la de un “infierno climático”. Reducir la deforestación es un punto central para la lucha contra el cambio climático y contribuir a la preservación de la biodiversidad y la sostenibilidad de comunidades que son altamente dependientes de los ecosistemas naturales.
Cumplir estos objetivos no será opcional, ni para el mundo ni para quienes quieran comerciar dentro de él. Pero su cumplimiento puede, también, alinearse con la creación de las condiciones para crecer que nuestro país tanto necesita. Si queremos crecer, necesitamos exportar. Para ello, será necesario cumplir con estándares internacionales, de los cuales el DFPR de la Unión Europea es sólo un ejemplo. Regulaciones similares están en discusión en otras economías de gran relevancia en el mercado mundial, como Estados Unidos.
El camino es hacer de la necesidad virtud: la construcción de capacidades e infraestructura local que garanticen el cumplimiento de los nuevos estándares puede contribuir a consolidar la posición de la Argentina en los mercados internacionales, cumplir con los compromisos climáticos y ambientales asumidos por el país, y mejorar las prácticas productivas de un sector clave para nuestra economía, como es el agropecuario. Las actividades agropecuarias y el cambio del uso de la tierra dan cuenta del 39% de las emisiones de GEI, de modo que la transformación del sector puede contribuir al logro de ambos objetivos.
Para esto, se requiere una estrategia que:
- sostenga los instrumentos de lucha contra la deforestación que ya están en marcha, como la Ley de Bosques y los sistemas de control y monitoreo,
- apoye y complemente las iniciativas desarrolladas por el sector privado,
- fortalezca la coordinación entre organismos gubernamentales nacionales y subnacionales con incidencia en las cadenas productivas.
Capitalicemos lo que ya está en marcha y terminemos de llenar el vaso.
Referencias
Banco Mundial (2022). Informe sobre Clima y Desarrollo del País Argentina. Banco Mundial.
Bounds A; A Hancock A; Beattie A. (2024, 8 de marzo). EU delays stricter rules on imports from deforested areas. Financial Times.
IPCC, 2023. Summary for Policymakers. In: Climate Change 2023: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Core Writing Team, H. Lee and J. Romero (eds.)]. IPCC, Geneva, Switzerland, pp. 1-34, doi.
MAyDS (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación) (2020). Causas e impactos de la deforestación de los bosques nativos de Argentina y propuestas de desarrollo alternativas. Buenos Aires, Argentina: Dirección Nacional de Bosques, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación.
FAO (2022). El estado de los bosques del mundo 2022. Vías forestales hacia la recuperación verde y la creación de economías inclusivas, resilientes y sostenibles. Roma, FAO.
Naciones Unidas (2023). El Informe sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2023: Edición especial. Por un plan de rescate para las personas y el planeta. Online ISSN: 2521-690.
Notas
(1) Se estima que para 2050 Argentina podría perder hasta un 4% del PBI debido a sequías y que las inundaciones provocan pérdidas anuales de hasta USD 1400 millones en activos (Banco Mundial, 2022).
(2) La carbono neutralidad implica alcanzar un resultado neto de cero emisiones de GEI, esto es, absorber la misma cantidad de gases que se emite.
(3) Un ejemplo de estas políticas es el mecanismo REDD+, del inglés “reducing emissions from deforestation and forest degradation”.
(4) Al incluir ambos conceptos, esta definición sigue en términos generales la elaborada por la FAO. Mientras que el primer concepto implica la eliminación del bosque para dar espacio a algo más en su lugar, el segundo se refiere no a la disminución de su superficie, sino al deterioro en cuanto al funcionamiento del suelo y la pérdida de especies de flora y fauna.
(5) La noción de debida diligencia surge a partir de las normas de conducta empresarial responsable y es un concepto muy difundido en lo vinculado al respeto de los derechos humanos. Implica que las empresas tienen que identificar, prevenir, mitigar y responder por las consecuencias negativas directamente relacionadas con sus operaciones o servicios prestados por sus relaciones comerciales. Un ejemplo es la verificacion del respeto de las normas sobre trabajo infantil en sus cadenas de valor, muy presente en las principales empresas multinacionales de ropa y calzado.
(6) Incluye la descripción y cantidad de productos, país de producción, geolocalización de todas las parcelas de terreno en las que se produjeron las materias primas, así como la fecha o intervalo temporal de producción, entre otros datos.
(7) Estas medidas pueden consistir en el pedido de información adicional, la realización de estudios o auditorías independientes y el apoyo a los proveedores para que cumplan con la norma.
Modo de citar
Arias Mahiques, M. V.; de la Vega, P.; Park, L. y Villafañe, M. F. (2024). Desafíos y oportunidades comerciales en un mundo en lucha contra el cambio climático y la deforestación. Fundar.
