En la actualidad existen más de setenta unidades especializadas en género y diversidad sólo en la administración pública nacional, la mayoría de las cuales fueron creadas después de diciembre de 2019. ¿Tienen estos organismos la capacidad de promover los derechos de las mujeres y las políticas de igualdad de género dentro del Estado?
Este trabajo toma como caso de estudio la Dirección Nacional de Economía, Igualdad y Género (DNEIG), parte del Ministerio de Economía de la Nación, para abordar la pregunta por la institucionalidad de género. Cómo estas agencias estatales pueden desafiar las bases patriarcales del propio Estado, transversalizando la perspectiva de géneros en las carteras más masculinizadas. En qué grado logran efectivamente instalar políticas públicas beneficiosas para las mujeres y diversidades.
Un largo y sinuoso camino se ha recorrido desde la Subsecretaría de la Mujer creada por el gobierno de Raúl Alfonsín hasta el Ministerio de Mujeres, Géneros y Diversidad establecido por el presidente Alberto Fernández en 2019. En este período se extendió la institucionalidad de género en los tres poderes del Estado nacional, también en las provincias y municipios. En la actualidad existen más de setenta unidades especializadas en género y diversidad sólo en la administración pública nacional, la mayoría de las cuales fueron creadas después de diciembre de 2019.
En este contexto de proliferación de dependencias especializadas en género se crea la Dirección Nacional de Economía, Igualdad y Género (DNEIG), parte del organigrama del Ministerio de Economía de la Nación. Un organismo destinado a diseñar e incidir en la política económica con perspectiva de género. Este informe reconstruye la experiencia de la DNEIG desde su creación con el objetivo de contribuir a la elaboración conceptual y de transferir los aprendizajes adquiridos.
Feminismos de Estado
Estas institucionalidades de género no son una novedad en las burocracias estatales. Podemos rastrear algunas oficinas o programas estatales concentrados en políticas dirigidas a mujeres a principios del siglo XX en países como Canadá y Estados Unidos. En América Latina este proceso se vio demorado por la ola de dictaduras pero el gradual retorno a la democracia abrió el comienzo de la experimentación regional en este campo en los años ochenta.
En nuestro país, el camino hacia la consolidación de las institucionalidades de género es errático. Esto en parte se puede explicar por la menguada relevancia de las políticas de género en la agenda gubernamental hasta hace escasos años. Esta dimensión del toma y daca a menudo es percibida por los equipos feministas como situaciones de poca reciprocidad, ya que brindan productos, visibilidad y compromiso, a cambio de recompensas exiguas o situaciones laborales precarias.
El concepto “feminismo de Estado” refiere al estudio de las estructuras estatales de género y, en particular, a la evaluación de su impacto. En su versión más reciente, el término trata de capturar los modos, causas y efectividad de la alianzas entre los movimientos de mujeres y las agencias estatales de género para consolidar una política pública feminista. Evaluar hasta qué punto son capaces de promover una mejora en la posición social de la mujer y/o la igualdad de género.
El caso de la Dirección Nacional de Economía, Igualdad y Género (DNEIG)
Las demandas de los feminismos movilizados están hace décadas presentes en el debate. Sin embargo, los asuntos de género aún son señalados como temas menores o secundarios a la hora de asignar recursos públicos. Por el contrario, la agenda económica domina las discusiones. El Ministerio de Economía es central en la vida pública, constituye un espacio de toma de decisiones que concentra altos niveles de poder y autoridad.
Entre estas dos legitimidades viene a ubicarse la Dirección Nacional de Economía, Igualdad y Género (DNEIG). Constituye la primera tentativa de instaurar un “raviol” dedicado a medidas especializadas en género en el organigrama del MECON. Constituye el punto de inicio de la institucionalización de las políticas de género en el área económica en nuestro país y en la región.
La Dirección fue creada a fines de 2019 en el marco de la asunción de Martín Guzmán como Ministro. Se presenta como un organismo para orientar la programación económica hacia los principios de reducción de las brechas en la distribución del ingreso y la riqueza social. Desde su creación, la DNEIG estableció como líneas de trabajo prioritarias el desarrollo del Presupuesto con Perspectiva de Género y Diversidad y la elaboración e implementación de indicadores económicos para medir brechas de desigualdad.
“Una de las patas son los datos, para que el diagnóstico esté presente en todas las mesas del gabinete económico; la otra es el presupuesto que es la manera en la que vamos a poder empezar a relevar, identificar, planificar o ver y poder cuantificar también, qué es la política de género.”
Los recursos para implementar el cambio
La implementación de las políticas de género y su transversalización dependen de las capacidades estatales, es decir en qué medida los recursos con los que cuenta la Dirección le permiten incidir sobre el accionar del Estado y la sociedad.
Recursos humanos — Un equipo que pudiera mirar las cosas de manera distinta
La DNEIG se crea con un solo cargo en el organigrama (la dirección), un equipo de cuatro personas y un conjunto de consultoras externas que participan en proyectos específicos. El grupo de trabajo posee un perfil marcadamente técnico e interdisciplinario. Su otra impronta es la militancia —feminista y/o partidaria— y la pertenencia a espacios de incidencia particulares como la organización Ecofeminita.
No solo los perfiles del equipo son centrales, lo son también sus figuras. Mientras su primera directora es una feminista notable en foros internacionales, su sucesora es una joven investigadora con trayectoria en la militancia partidaria y feminista. El equipo coincide en señalar sus improntas en la creación del espacio, en la orientación de trabajo y su modo de hacer política.
Recursos normativos — Poder y mandatos
“Empezamos a mirar el organigrama y teníamos un par de alternativas. Después quedó en Dirección, pero en un momento también habíamos pensado en una unidad (...) El Ministerio de Economía tiene una unidad del FMI, una unidad de deuda, una unidad de internacionales. Yo prefería que no fuera una unidad porque las unidades tienen un mandato temporal y una vez que esa temporalidad se cumpliera, eso iba a volar. No había subsecretarías disponibles, porque las que había eran de micro, macro, no sé cuánto. Lo que habíamos encontrado entre los ravioles era una Dirección que, si bien tenía una jerarquía menor, yo la tomé con el compromiso de que pudiera estar sentada en las reuniones de gabinete, es decir, que tuviera participación con los secretarios, secretarias, subsecretarías, etcétera.”
Dos indicadores permiten evaluar poder e influencia: la ubicación en el organigrama y la distancia respecto del centro de toma de decisiones. La DNEIG depende de la Secretaría de Políticas Económicas. Esta posición le permitía a la Dirección pivotar entre las diferentes áreas rectoras —Hacienda y Finanzas— y ubicarse en un lugar simbólico de mayor jerarquía que el que sus competencias como Dirección Nacional le otorgan. Le permitió sentarse en las mesas de discusión. A su vez, reflexionan las integrantes de la DNEIG, la relativa distancia formal del centro de poder del MECON paradójicamente puede haber contribuido a la supervivencia de la dependencia, que navegó exitosamente dos cambios de autoridades, con las turbulencias institucionales que suelen acompañar a estas transiciones.
Recursos económicos — “Hacemos mermelada con lo que tenemos a mano”
Las diligencias para trabajar con el presupuesto con el que cuentan son complicadas para un equipo que durante años no contó con integrantes dedicadas full time al trabajo administrativo o con experiencia en los usos y procesos de la burocracia estatal. Por eso, varias de sus iniciativas más importantes han sido financiadas por Organismos Internacionales, a través de alianzas estratégicas con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización de Naciones Unidas para las Mujeres (ONU Mujeres), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL).
Implementar cambios con los recursos disponibles
Transversalizar la perspectiva de género
¿Ha sido la DNEIG capaz de incorporar asuntos ligados a la igualdad de género en la agenda ministerial? ¿Es capaz de modificar procesos de trabajo de otras áreas de la organización?
“Los principales logros creo que tienen que ver con la transversalización en el Ministerio de Economía. Es el principio que ciertas áreas hayan incorporado cosas que, más allá de que no esté la Dirección [la DNEIG] o que no estén ciertas personas y ciertos vínculos con la Dirección, se puedan mantener en el tiempo.”
Las integrantes de la DNEIG evalúan que sus estrategias de transversalización han sido efectivas, especialmente al interior del MECON. Señalan que el resultado de las alianzas depende en gran medida de la afinidad personal y política, y del nivel de complejidad de los procesos administrativos necesarios.
Federalizar la perspectiva de género
Mayores satisfacciones les da el impacto de su trabajo en relación con las provincias. La Mesa Federal de Políticas Económicas con Perspectiva de Género es un caso exitoso de transferencia de capacidades y de conformación de un espacio público en el que la Dirección toma contacto con demandas que surgen desde otros territorios y donde las funcionarias provinciales obtienen recursos discursivos, herramientas técnicas y una red de contactos para mejorar sus gestiones y consolidar sus carreras políticas.
“Creo que uno de los logros más importantes ha sido que en las provincias se comiencen a crear áreas de género entendiendo que hay una heterogeneidad en términos de brechas de género y desigualdad a lo largo del territorio federal”.
Además, la DNEIG sirvió de inspiración para la creación de otras dependencias similares a nivel provincial en términos de sus misiones y funciones y también de sus agendas temáticas.
Canalizar demandas ciudadanas
La robustez de las institucionalidades de género se vincula con los lazos que establecen con los movimientos de mujeres, los feminismos y los activismos LGBTIQ+, y cómo representan los intereses de estas comunidades. Alude a la representación descriptiva (que asegura la presencia de integrantes de estas comunidades en los procesos de formulación de la política pública) y la representación sustantiva (que asegura que los objetivos de dichas políticas estén imbuidos de la perspectiva y las demandas de estas comunidades).
En este sentido, destacamos la constitución de la red Mujeres Gobernando como ese espacio de debate, intercambio de información y alianzas entre mujeres y travestis en cargos públicos y en carrera política, como una estrategia para fortalecer los ámbitos institucionales de cada quien. A la vez, funcionó como un mecanismo para contrarrestar las desventajas en la socialización femenina en cuanto al ejercicio del liderazgo.
“Entonces, Mujeres Gobernando fue una alianza y un recurso sobre todo para hacer el presupuesto nacional, que fue tener contactos, diálogos, encuentros, charlas, todo. Y eso construyó el presupuesto nacional, fue la mesa de Mujeres Gobernando. Y la Mesa Federal con las provincias fue lo que hizo que además eso lo pudiéramos volcar de manera federal, nos permitió una articulación un poco más sólida porque, si no, no teníamos herramientas. No podíamos con cinco personas hacer demasiado, si no era apoyándonos en los trabajos que hacían otras personas”
Recomendaciones para la construcción de institucionalidades de género
Si bien la capacidad de generalización de los estudios de caso es limitada creemos que el análisis de esta experiencia señera permite compartir algunas orientaciones que resultan útiles para procesos de institucionalización similares.
Comprender y financiar la política
Ya nos hemos referido al presupuesto como limitante. El apoyo institucional a través de recursos económicos para fondear las líneas de trabajo es un obstáculo estructural. Esta dificultad para financiar proyectos se combina con resistencias ligadas a la transformación que la mirada de género aporta. Aun si ciertos temas han alcanzado relativa legitimidad, otros todavía requieren de un esfuerzo para lograr ser incorporados a la agenda. El tema que lidera el ranking de disenso es la gestión menstrual, que pasó a ser un tema del que mejor no hablar. Otro asunto que todavía presenta ciertas resistencias es el del trabajo doméstico, y en general el tema de los cuidados, que todavía no ocupan un lugar claro en la agenda ni se comprende su rol crucial en la economía.
Repensar los ámbitos de acción en clave de género
Uno de los mayores logros de la DNEIG es su capacidad de ampliar la mirada sobre la economía. No sólo para revisitar los temas clásicos sino para incorporar otros que sólo se hacen inteligibles a través de una mirada interseccional que articula género, clase, raza, edad, entre otros clivajes de desigualdad. También se mencionan avances en materia de política tributaria así como la coordinación de acciones ligadas a gestión menstrual (que antes estaban dispersas en jurisdicciones y organismos). Y el reconocimiento de la apertura al diálogo con sectores y grupos que no eran interlocutores habituales del MECON, como organizaciones de la economía popular, territoriales y activismos trans.
Formalizar los procesos y fortalecer los liderazgos
Para quienes integran la DNEIG, uno de estos aprendizajes centrales para garantizar la sustentabilidad del enfoque de género es la institucionalización y formalización de los procesos. Las únicas líneas de trabajo que se tradujeron en instrumentos administrativos fueron el Presupuesto con perspectiva de género y la Mesa Federal de Políticas Económicas con perspectiva de género. La formalización le da cuerpo a las acciones y favorece lo que podemos llamar una “política de no retorno”. El otro aspecto central es la necesidad de fortalecer las capacidades de liderazgo de las mujeres y personas LGBTIQ+. Observar cuáles son los desafíos diferenciales a los que se enfrentan para garantizar su tránsito por la gestión pública y por los espacios de representación y toma de decisión.
6 lecciones aprendidas
- El Estado puede ser un reproductor de desigualdades de género, pero representa también una oportunidad para generar mayor equidad.
- Si bien los liderazgos de mujeres y diversidades son centrales, los recambios de ministrx representan un desafío para su continuidad.
- No alcanza con crear un programa ambicioso: es crucial la asignación de un presupuesto que permita financiarlo.
- La violencia no es el único problema que requiere esfuerzos de Estado: es necesario pensar al género en un sentido amplio, trayendo nuevas agendas.
- Apelar a la cultura organizacional de cada ministerio y al lenguaje más legitimado en cada ámbito es clave para potenciar la incidencia.
- Federalizar las capacidades técnicas y políticas es central para que el cambio se extienda a todo el territorio nacional.
