Argentina tiene la oportunidad de convertir al litio en una palanca para el desarrollo. Para ello es necesario mejorar las políticas públicas y revisar el marco regulatorio, que resulta excesivamente favorable a las empresas. Todo lo contrario a lo que propone el Régimen de Grandes Inversiones incluido en la Ley Bases, con un enfoque cortoplacista.
La crisis climática y la necesidad de ir hacia una matriz energética menos intensiva en el uso de hidrocarburos plantea una oportunidad para los países que, como la Argentina, cuentan con recursos abundantes de alguno de los minerales “críticos” para esa transición. El reemplazo de los motores de combustión por vehículos eléctricos en el transporte de cargas y de pasajeros se presenta como una estrategia clave en el camino hacia la descarbonización. Esto implica una demanda creciente de los minerales utilizados en las baterías de ion litio, como níquel, cobalto o litio. De acuerdo con estimaciones de la Agencia Internacional de Energía, se espera que la demanda de este último aumente exponencialmente, incluso por encima de la de los demás minerales. Este proceso se da además en el marco de una tensión geopolítica creciente entre los tres espacios que dominan la economía global: Estados Unidos, la Unión Europea y China. Estas tres potencias están embarcadas en una competencia abierta por asegurar su participación en la transformación productiva asociada a la transición energética y garantizarse el acceso a los materiales necesarios para hacerlo, lo que a priori amplía el margen de maniobra de los países que cuentan con esos recursos. La crisis climática y la necesidad de ir hacia una matriz energética menos intensiva en el uso de hidrocarburos plantea una oportunidad para los países que, como Argentina, cuentan con recursos abundantes de alguno de los minerales críticos para esa transición. El reemplazo de los motores de combustión por vehículos eléctricos en el transporte de cargas y de pasajeros se presenta como una estrategia clave en el camino hacia la descarbonización. Esto implica un aumento de la demanda de los minerales utilizados en las baterías de ion de litio, como níquel, cobalto o litio. De acuerdo con estimaciones de la Agencia Internacional de Energía, se espera que la demanda de litio aumente exponencialmente, incluso por encima de la de los demás minerales, en los próximos años.
Además, este proceso se da en el marco de una tensión geopolítica creciente entre los tres actores que dominan la economía global: Estados Unidos, la Unión Europea y China. Estas tres potencias están embarcadas en una competencia abierta por asegurar su participación en la transformación productiva asociada a la transición energética y garantizarse el acceso a los materiales necesarios para hacerlo, lo que a priori amplía el margen de maniobra de los países que cuentan con esos recursos.
Argentina compone, junto con Bolivia y Chile, el llamado “Triángulo del litio”. Con 51.000 toneladas de carbonato de litio producidas en 2023 y tres proyectos en operación, nuestro país es actualmente el cuarto productor mundial, detrás de Australia, Chile y China, explicando el 5,6% del mercado global. De concretarse cinco de los proyectos de inversión que están en etapa de construcción, Argentina podría llegar a explicar cerca del 20% de la oferta global de litio.
Litio y baterías
La existencia de abundantes reservas de litio en los salares de altura de la región andina alimenta un imaginario sociotécnico que ve en el recurso una palanca para promover el desarrollo. Esa expectativa se resume en la aspiración de ir “del litio a la batería”. En este artículo nos proponemos abordar en qué medida el marco de políticas públicas que en Argentina regula la actividad minera en general, y la minería de litio en particular, favorece o no esa expectativa. Este foco deja por supuesto de lado otras preguntas que también resulta relevante plantear, como por ejemplo las referidas a los impactos socioambientales del desarrollo de la minería en salares de altura.
La aspiración a producir baterías tiene como horizonte una pregunta recurrente: ¿cómo lograr que el desarrollo de los sectores extractivos vaya más allá de meras economías de enclave y sirva para promover un proceso de diversificación productiva y cambio estructural? Se trata, en la formulación clásica de Hirschman (1), de lograr multiplicar las vinculaciones que la actividad extractiva tiene con la economía nacional. Esas vinculaciones pueden ser de naturaleza fiscal, referidas a la proporción de la renta sectorial que es apropiada por el Estado para promover otros objetivos de desarrollo. O de naturaleza productiva, referidas a cómo la actividad extractiva (minera en este caso) se vincula con el resto de la estructura productiva, tanto “aguas arriba” (mediante, por ejemplo, el desarrollo de proveedores especializados) como “aguas abajo” (a través, por ejemplo, del desarrollo de actividades productivas que utilicen el recurso primario como insumo).
Países como Noruega, Australia, Canadá y el propio Estados Unidos lograron transitar ese sendero virtuoso a partir de un marco regulatorio y de políticas eficaz. Estas políticas incluyeron exigencias de contenido local en la provisión de bienes y servicios complejos para la actividad primaria; la promoción de vínculos con el sistema nacional de innovación, incluyendo universidades y centros de investigación, para la resolución de desafíos productivos, y la inversión en infraestructura. El punto central es que no hay un “determinismo sectorial” en el impacto que las actividades extractivas tienen sobre el desarrollo,
es decir que no es la actividad la que por sí misma genera un efecto positivo o negativo, sino el marco de políticas en el que se desarrolla.
¿En qué medida, entonces, el marco regulatorio y de políticas vigente en Argentina favorece el desarrollo de actividades productivas con mayor complejidad tecnológica y mayor valor agregado a partir de los recursos de litio? ¿En qué medida ayuda a ir del litio a la batería?
Dos características definen el régimen de gobernanza de la explotación del litio en Argentina: su federalismo y su carácter liberal. La primera se consolidó a partir de la reforma constitucional de 1994, que consagró el dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales. La segunda es resultado del Código de Minería y la Ley de Inversiones Mineras (LIM), que otorgan a los titulares de la concesión la potestad de disponer de manera irrestricta del producto de la actividad minera. Este último instrumento otorga además una serie de incentivos orientados a atraer inversiones extranjeras directas, incluyendo amortización acelerada, estabilidad tributaria por 30 años, la posibilidad de importar insumos a arancel cero y un tope del 3% a las regalías que pueden cobrar las provincias. Se trata de un marco de incentivos generoso para las empresas, que limita la posibilidad de implementar políticas productivas mediante, por ejemplo, el establecimiento de cuotas para el procesamiento interno del material o reformas tributarias progresivas que graven la actividad en ciclos de precios extraordinarios.
Pero no se trata sólo de las leyes. La eficacia de este marco normativo para la implementación de políticas orientadas al desarrollo de capacidades productivas y tecnológicas depende también de la inámica de la relación entre los niveles de gobierno. Los recursos de litio, con proyectos activos o que están cerca de entrar en operación, se sitúan en Jujuy, Salta y Catamarca, provincias con bajo desarrollo relativo, con economías poco diversificadas y en las que la minería de litio puede implicar un impacto significativo sobre la actividad y el empleo locales. En consecuencia, los gobiernos provinciales han tendido a privilegiar la concreción de proyectos de inversión antes que una agenda más ambiciosa de transformación productiva —e incluso han tendido a obstaculizar esta última cuando consideran que amenaza las decisiones de inversión—.
En este marco de debilidad de las administraciones provinciales, el Gobierno Nacional sería a priori el actor que podría impulsar una agenda más ambiciosa. No obstante, una serie de factores no han permitido avanzar en este sentido. En primer lugar, no existe para el sector minero una institucionalidad federal robusta que permita la acumulación de capacidades técnicas y de formulación de políticas públicas, como sí ocurre, por ejemplo, con el sector de hidrocarburos, donde el Estado controla YPF, el principal actor del mercado. En segundo lugar, al igual que en otros ámbitos de política productiva, ha habido dificultades para articular una visión estratégica que facilite la coordinación entre distintas agencias de gobierno, cada una con su propio portfolio de proyectos para el sector. Finalmente, la visión de las autoridades nacionales sobre el sector minero está muchas veces circunscrita a su rol de proveedor de divisas para hacer frente a los desbalances externos de la economía, sin una perspectiva más amplia sobre su contribución al desarrollo.
Impactos tributarios y productivos
¿Cómo se expresan esas dinámicas en los dos ejes en los que podrían surgir iniciativas para modificar el marco regulatorio actual? En el eje tributario, en lugar de explorar una reforma de fondo que acompañe los ciclos de precio, cada nivel de gobierno ha buscado fortalecer sus propios instrumentos para capturar parte de la renta generada en los períodos de bonanza. En el caso de las provincias, estos incluyen la revisión de la fórmula de cálculo de las regalías (de boca de mina a valor de venta) y la implementación de fideicomisos para financiar obras públicas y programas de desarrollo territorial. En el caso de Nación, el instrumento utilizado han sido los derechos de exportación (retenciones), de carácter no coparticipable. La falta de coordinación entre estas iniciativas ha limitado la posibilidad de construir acuerdos entre niveles de gobierno que permitan avanzar hacia esquemas de tributación más eficientes.
En el eje productivo, el problema es que el marco federal de gobernanza de la actividad minera desvincula la potestad de otorgar concesiones –que está en manos de las provincias– del nivel de gobierno que controla los principales instrumentos de política productiva, esto es, el Gobierno Nacional. En este contexto, los gobiernos provinciales han implementado políticas de empleo y compre local que favorecen la contratación de bienes y servicios a empresas radicadas en la provincia, con el objetivo de localizar allí la mayor parte de la actividad económica asociada a los proyectos mineros. Pero estas políticas fragmentan más allá de lo razonable el mercado nacional, y entran en tensión con la realidad de la estructura productiva de nuestro país, que concentra sus capacidades industriales en Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe. Todo esto genera problemas de escala para el desarrollo de proveedores para la actividad minera en sectores de mediana y alta complejidad.
Pero las dificultades no derivan sólo de la descoordinación entre los diferentes niveles de gobierno sino también de la falta de articulación dentro del propio gobierno nacional. Como señalamos, se verifica una fragmentación de iniciativas, producto de la falta de una visión estratégica articulada. Así, por ejemplo, el Programa de Desarrollo de Proveedores (PRODEPRO) encontró pocos beneficiarios entre empresas proveedoras de bienes y servicios para la minería. La política de ciencia y tecnología ha sido una fuente autónoma de iniciativas, entre las cuales una de las más importantes es el proyecto YTEC, una iniciativa conjunta entre YPF, el Conicet y la Universidad Nacional de La Plata, para desarrollar una planta piloto de fabricación de baterías de ion de litio, con el objetivo de llegar a dominar esa tecnología. Sin embargo, estas iniciativas están en su mayoría focalizadas en el segmento “aguas abajo”, desvinculadas de la realidad productiva de la minería de litio en salares (que presenta sus propios desafíos tecnológicos), y con poca articulación con la industria automotriz local.
Qué hacer
¿Cómo avanzar en una política de desarrollo de capacidades productivas y tecnológicas en torno a los recursos de litio? Esa política debería adoptar un enfoque holístico, que aborde al mismo tiempo aspectos fiscales y productivos. Y tendría que estar informada por una comprensión realista de las restricciones que surgen del marco institucional y de las preferencias de los actores con capacidad de incidir sobre su diseño y resultados.
En esta línea, un primer paso es reconocer que hay una aspiración legítima por parte de las provincias de que el desarrollo del sector impacte positivamente en la economía local. Esa aspiración podría ser atendida en el terreno fiscal, sin afectar la organización de la actividad productiva, a través de una reforma tributaria que contemple un esquema de tasas flexibles y progresivas, que acompañen la evolución de los precios internacionales, y un mecanismo de coparticipación secundaria, que favorezca a las provincias donde se lleva adelante la actividad. Esto podría generar los recursos para compensar a las provincias por la flexibilización de los esquemas de compre local que, como señalamos, dificultan el desarrollo de proveedores en segmentos de mayor complejidad. Además, al facilitar la captura de rentas en coyunturas de precios altos, un esquema de esta naturaleza podría funcionar a la vez como una garantía creíble de estabilidad tributaria para las empresas que invierten en el sector.
En el eje productivo, el horizonte debería ser una verdadera política nacional de desarrollo de proveedores, que condicione el acceso a los beneficios fiscales de la Ley de Inversiones Mineras, u otros beneficios que se puedan otorgar en el futuro, al cumplimiento de metas crecientes de integración local en la provisión de bienes y servicios complejos y de alto valor agregado para la actividad minera, incluyendo servicios tecnológicos y actividades de I+D (2). En suma, una consideración amplia de las políticas relevantes y cómo unas se vinculan con otras puede ampliar la mesa de negociación y facilitar la concreción de acuerdos entre niveles de gobierno.
Por el contrario, la discusión de estos temas al calor de las urgencias impuestas por la coyuntura y la necesidad de estabilizar la macroeconomía no contribuye a generar soluciones virtuosas. El Régimen de Grandes Inversiones, que forma parte del proyecto de Ley Bases enviado por el gobierno de Javier Milei al Congreso, aborda estos temas desde una perspectiva diametralmente opuesta a la que aquí planteamos. El proyecto, en efecto, adopta un enfoque cortoplacista para promover la atracción de inversiones en los sectores extractivos. Con ese fin, ofrece una ventana de oportunidad de dos años, extensible por otros dos años, para que adhieran al régimen proyectos de inversión mayores a 200 millones de dólares. Por los montos involucrados, el régimen alcanzaría los proyectos en desarrollo de litio y cobre.
De esta forma, la Ley Bases crearía un verdadero régimen de excepción, colocando a los proyectos mineros fuera del marco regulatorio general de las normas en materia fiscal, aduanera y cambiaria, y otorgando una garantía de estabilidad por treinta años. No contempla ningún mecanismo tributario para capturar potenciales ganancias extraordinarias. Por el contrario, ofrece una rebaja de 10 puntos del impuesto a las ganancias. Lejos de crear incentivos orientados al desarrollo de capacidades productivas y tecnológicas en la economía nacional, establece una prohibición amplia y taxativa de cualquier política productiva que pueda afectar el control irrestricto de los inversores sobre la organización del proceso de producción y los bienes producidos, reforzando en consecuencia el carácter de enclave de esos proyectos. La magnitud de los beneficios otorgados y la renuncia a cualquier objetivo de transformación productiva crea de manera endógena incentivos para la revisión posterior de este nuevo régimen que se busca sancionar. Dicho de otra manera: es improbable que un esquema tan favorable se sostenga sin modificaciones en el mediano y largo plazo. No obstante, esto no es un consuelo. La revisión permanente de los marcos regulatorios y de los esquemas de incentivos no hace otra cosa que realimentar el patrón recurrente de inestabilidad que caracteriza a la política económica y la política productiva argentinas, lo que contribuye a explicar nuestra pobre performance de largo plazo y pone obstáculos en la búsqueda de un sendero de desarrollo sostenible.
Notas
(1) Hirschman, Albert O. (1981), Essays in Trespassing: Economics to Politics and Beyond, Nueva York, Cambridge University Press.
(2) Los lineamientos de un plan integral de desarrollo de proveedores para el sector minero se discuten en profundidad en Martín Obaya, Diego Murguía, Carlos Freytes y Tomás Allan, “Una cadena de valor de baterías de litio justa y sostenible”, Encuesta Delphi- Informe Ejecutivo, Proyecto Green Dealings, Buenos Aires.
Esta columna se publicó originalmente en la edición 299 de Le Monde diplomatique, en el Dossier Argentina y la geopolítica del litio, en mayo de 2024.
