El sistema tributario actual es el resultado de modificaciones parciales acumuladas a lo largo de los años y de las respuestas de los diversos gobiernos ante el aumento del gasto público. Pensar una reforma integral, armónica y federal del sistema tributario requiere un análisis de los problemas estructurales del sistema actual. Necesita de una visión sistémica que mire no solo los impuestos aislados, sino que también los evalúe en su conjunto. Y que considere quiénes y en qué medida los pagan y los recaudan.
Ilustración: Natalia Aguerre.
Es necesaria una reforma integral del sistema tributario
El contexto de inestabilidad macroeconómica y la baja previsibilidad fiscal propiciaron la introducción de impuestos de emergencia que se consolidaron en el tiempo. La alta evasión e informalidad llevaron a que los gobiernos privilegien impuestos de fácil recaudación.
Más allá de que se pueda implementar en forma secuencial, es indispensable encarar una reforma integral que tenga en cuenta no solo el total recaudado, sino también la composición, la administración y la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno.
Objetivos del sistema tributario
¿Qué roles puede tener el sistema tributario?
Financiar el gasto público. Una recaudación suficiente permite que el gasto no dependa del financiamiento vía deuda o de la emisión monetaria del Banco Central.
Contribuir a la distribución de la riqueza para lograr una sociedad más integrada y equitativa. Con este objetivo se debe definir cómo se distribuye la carga impositiva, teniendo en cuenta la equidad horizontal (entre contribuyentes de igual ingreso) y la equidad vertical (a mayor capacidad de pago, más contribución).
Generar los menores frenos posibles al desarrollo económico, al reducir la distorsión del sistema y tratar actividades similares de igual manera.
Facilitar la recaudación por parte del Estado y el cumplimiento por parte de los contribuyentes y de este modo minimizar la evasión y la elusión.
¿Qué rol debería tener el sistema tributario argentino?
Si bien desde una mirada conceptual el sistema tributario puede cumplir varios objetivos, la experiencia argentina lleva a pensar que es necesario priorizar el de ser financiador del presupuesto público para aportar a estabilizar la macroeconomía y promover el desarrollo. En este sentido, no propone modificaciones en el nivel (el monto a recaudar), expresado por el lado del gasto y, por lo tanto, decidido por la ciudadanía a través de sus representantes, sino que se concentra en la composición (qué tipo de impuestos) y la administración (quién recauda) de la estructura impositiva.
La inflación y la informalidad influyen significativamente en el sistema tributario, y el sistema tributario influye en ellas. Ejemplo de esto es que una fuerte presión tributaria con altos costos de cumplimiento sobre el contribuyente genera informalidad, a la vez que la informalidad genera más presión sobre el segmento formal de la economía. En ese sentido, la propuesta busca también desincentivar la informalidad de la economía.
Revisar la estructura del sistema tributario
¿Qué tipos de impuestos existen?
Los tributos pueden agruparse en 4 grandes categorías:
- sobre ingresos y ganancias de capital;
- sobre la propiedad (una casa, una empresa, acciones y bonos, etc.);
- sobre bienes o servicios (las transacciones, incluyendo el impuesto al cheque, el IVA, los que se aplican sobre el comercio internacional como la importación, ingresos brutos, etc.);
- aportes y contribuciones a la seguridad social (como jubilaciones y obra social).
¿Qué tipos de impuestos predominan en Argentina?
Agrupando los tributos en categorías y comparando la estructura tributaria de Argentina con las de los países de América Latina, los de ingreso similar de la región y los de la OCDE, se observa un exceso de impuestos sobre bienes y servicios y una escasa participación en impuestos sobre ingresos, ganancias y patrimonio.
En Argentina la mayoría de los impuestos recaen sobre los bienes o servicios. Es en este rubro donde además encontramos la mayor diferencia con otros países. Esto se explica por los impuestos sobre las exportaciones, ingresos brutos, operaciones cambiarias y transacciones financieras (débitos y créditos bancarios), que en Argentina tienen un peso superior que en otros países donde son casi inexistentes.
Otra gran diferencia se da en relación a los impuestos a los ingresos y beneficios. Estos aportan el 17,5% de la recaudación total, menos que en los países de la OCDE (33,1%), de la región (26,3%) y de ingresos similares (27,5%). También tienen escasa participación los impuestos a la propiedad.
Finalmente, los tributos relacionados con la seguridad social aportan en Argentina (17,9%) una proporción similar a la observada en la región (17,1%), pero menor que el de los países de la OCDE (27%). Además de la informalidad general del mercado de trabajo, la diferencia se da en el régimen de trabajadores autónomos (incluido el monotributo), donde Argentina recauda menos de un tercio de lo observado en otros países de la OCDE (0,3% versus 0,9% del PIB).
Resulta necesario disminuir el peso de los impuestos sobre bienes y servicios con características no deseables y reforzar los que recaen sobre los ingresos y el patrimonio, buscando lograr un mayor equilibrio entre los diferentes tipos de rentas para evitar un sesgo excesivo sobre los ingresos laborales.
Propuestas para fortalecer los impuestos sobre ingresos y patrimonio
Unificar aportes y ganancias
Se propone restablecer el impuesto a las ganancias sobre los asalariados y unirlo con los aportes personales en un tributo progresivo que destine su recaudación al sistema de seguridad social, fuente principal de déficit público.
Establecer un impuesto negativo a los ingresos
Los aportes podrían aumentar de manera progresiva hacia arriba, pero también hacia abajo. Para lograr esto segundo, se establece un monto mínimo imponible según el cual, cuando los ingresos declarados son inferiores a este mínimo, el impuesto se convierte en un subsidio, que decrece a medida que los ingresos declarados aumentan. Recién cuando se alcanza el monto establecido, la persona comenzaría a pagar. Se busca así desvincular el cobro de planes sociales a la informalidad y, por el contrario, incentivar la formalidad.
Jerarquizar y aumentar la progresividad del monotributo
Si bien el monotributo contribuyó a la formalización al incorporar personas al sistema, también fomentó la subdeclaración de ingresos y la subcontratación, desincentivó la expansión de las empresas y redujó la cantidad de autónomos por el alto “costo tributario” relativo de este régimen.
La reforma propone mantener la simplicidad del régimen por la vía de la ampliación de las categorías y el aumento de las alícuotas, haciéndolas más progresivas, generando mayor equidad entre trabajadores y suavizando la transición al régimen general.
Propuestas para reducir el peso de impuestos sobre bienes y servicios
Eliminar las retenciones a las exportaciones
La pérdida de la recaudación se puede compensar con con el incremento automático que su desaparición generaría sobre el impuesto a las ganancias e IVA (entre otros), sumado a unificar la alícuota de sociedades en 35% y establecer un impuesto mínimo calculado sobre ventas o activos, aplicar un adicional sobre renta de recursos naturales principalmente para hidrocarburos y minería, y eliminar la exención de los inmuebles rurales en bienes personales.
* En el Documento de trabajo y el Policy Brief se detallan la totalidad de las propuestas.
Mejorar la administración y la recaudación
La coordinación es central para que la política tributaria cumpla su rol ya que las fallas actuales constituyen uno de los principales problemas del sistema. Hay enormes dificultades de coordinación federal y de centralización a nivel de la administración que afectan la recaudación y gestión impositivas.
Se recauda casi la mitad de lo que podría recaudarse
Para medir la eficiencia del sistema tributario sirve conocer cuán grande es la diferencia entre lo que debería recaudarse y lo recaudado. La recaudación potencial está conformada por:
- lo que efectivamente se recauda;
- lo que no se recauda por exenciones impositivas (beneficios e incentivos que reducen la carga sobre ciertos consumos, ingresos, contribuyentes, actividades, etc); y
- lo que no se recauda por fraude, elusión, fallas de gestión y otras carencias, en gran parte atribuibles a la administración.
Hoy se recauda la mitad respecto del potencial. Una gran parte de esta brecha está explicada por la evasión que, relacionada con la informalidad, que hace que el sector formal se exponga a presiones muy elevadas, desincentivando la formalidad.
Falta centralidad y coordinación federal
Los recursos tributarios provienen del gobierno federal y de los gobiernos subnacionales. Esto vuelve necesario coordinar, tanto entre nación y provincias (vertical) como entre las provincias (horizontal), en lo que respecta al diseño de los impuestos y a su cobro. Aun cuando existen organismos que cumplen este rol, lo hacen de manera parcial (para temas específicos y dejando cierto vacío institucional) y fragmentada (entre diversos organismos).
Propuesta para fortalecer la coordinación jerarquizando un organismo fiscal federal
La necesidad de coordinación entre niveles de gobierno en materia tributaria se puede resumir en dos grandes temas.
Por un lado, está pendiente la sanción de una nueva Ley de Coparticipación. Toda reforma tributaria que afecte la masa coparticipable requerirá de algún acuerdo entre Nación y provincias.
Por otro lado, estrechamente relacionado con lo anterior, se requiere de un acuerdo para jerarquizar un organismo federal que coordine cuestiones de administración tributaria de impuestos subnacionales y ayude a la simplificación del sistema tributario. Armonizar y coordinar entre las provincias simplifica la aplicación y el funcionamiento, facilitando la tarea de los contribuyentes y los agentes de las administraciones tributarias.
Propuesta para eficientizar la administración tributaria y establecer incentivos al cumplimiento
Para unificar o armonizar procedimientos tributarios, sería útil establecer una norma que implique la ampliación del Registro Único Tribubario (RUT), simplificando la inscripción y el pago de impuestos mediante procesos que incluyan la preinscripción de impuestos, que conduzca a la definición de un domicilio fiscal electrónico único por contribuyente para todas las jurisdicciones, que unifique el régimen de sanciones y la consulta vinculante, entre otras cuestiones.
Para mejorar el cumplimiento tributario y disminuir la presión sobre el sector formal, se proponen mecanismos de incentivos (en vez de exenciones) que, además, ayudan a la formalización.
