En el marco de la actual coyuntura económica argentina, signada por una inflación que impide cualquier atisbo de crecimiento, resulta urgente llevar adelante una consolidación fiscal que interrumpa el financiamiento monetario del déficit. A fin de transitar hacia una consolidación posible, ordenada y equitativa este documento busca analizar la composición del gasto en el período 2000-2021 para aportar a la discusión informada acerca de los espacios de consolidación, su rigidez y efecto distributivo.
El cambio de gobierno no modifica los desafíos del Estado argentino: bajar la inflación para volver a crecer y revertir el deterioro de las condiciones sociales. Para ello, la consolidación fiscal que interrumpa el financiamiento del déficit vía emisión es ineludible.
Las economías que crecen equilibran sus cuentas fiscales a través del mismo crecimiento económico y su efecto sobre los estabilizadores automáticos de la política fiscal1. Estas condiciones son posibles en Argentina, que dejó de crecer hace ya 12 años, la inflación no paró de subir y se ubica actualmente en niveles incompatibles con cualquier proceso sostenido de crecimiento2. Es por eso que el objetivo de reducir la inflación demanda actualmente la consolidación fiscal hasta un déficit financiable e incluso un equilibrio, de forma de eliminar el financiamiento monetario.
El resultado fiscal puede mejorarse reduciendo gastos y/o aumentando impuestos, aquí se discute exclusivamente el primer componente en un contexto en el que la presión tributaria, especialmente la que recae sobre el segmento formal, es elevada3.
Argentina tuvo déficit fiscal en 18 de los últimos 23 años
Déficit fiscal
Evolución del déficit primario, déficit financiero y financiamiento monetario del Sector Público Argentino (% PIB), 2000-2021
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Fuente: elaboración propia con base en IIEP, BCRA, INDEC y MECON.
Nota: En 2021 se descuenta el giro de $427.400,7 en concepto de Derechos Especiales de Giro (DEG) por parte del FMI, según comunicación del MECON.
Muchos países conviven con déficit estructural, pero lo más importante no es la magnitud, sino la forma de financiarlo (financiamiento en moneda local o extranjera, emisión monetaria). El financiamiento del sector público y la sostenibilidad de la deuda tienen implicancias para la estabilidad financiera, la inflación, y el crecimiento. El financiamiento externo expone a la economía a los vaivenes del ciclo financiero internacional caracterizado por flujos que suelen ser procíclicos, es decir, más accesible en las expansiones y menos en las recesiones. Esto puede desencadenar saltos cambiarios que, por un lado, ponen en jaque la sostenibilidad de la deuda al elevar su carga como porcentaje del PIB y, por el otro, son inflacionarios (De la Vega, Zack y Calvo, 2022). Dada su recurrencia en el contexto de creciente bimonetarismo de la economía argentina (Libman, Ianni y Zack, 2023), el financiamiento monetario ejerce presión sobre el mercado de divisas que resulta en saltos cambiarios con el consecuente efecto inflacionario y por ello debe ser eliminado.
Pero no tan rápido. Algo que puede parecer tan sencillo como recortar gastos y eliminar partidas presupuestarias es complejo, ya sea por límites institucionales y políticos o por los efectos que tenga. A través del gasto, el Estado asegura derechos y garantiza el sostenimiento de las instituciones democráticas, altera la distribución del ingreso, paga sus compromisos de deuda y sostiene la infraestructura social.
La pregunta entonces no es solo “cuánto gasta”, sino “en qué gasta”, “para qué gasta” y cuán difícil es disminuir ese gasto. Con el objetivo de transitar hacia una consolidación posible, ordenada y equitativa, aquí se analiza la composición y evolución del gasto público para aportar a la discusión informada acerca de los espacios de consolidación, la rigidez del gasto y su efecto distributivo.
¿En qué gasta el Estado argentino?
El Presupuesto Nacional se puede observar desde distintas perspectivas de acuerdo a lo que se quiera conocer, algo que posibilitan los llamados “clasificadores del gasto público”. Por ejemplo, si se quiere conocer cuál es el objetivo de política al que es destinado el gasto, resulta útil analizar la clasificación finalidad y función. Por otro lado, si lo que interesa es comprender cuál es la naturaleza económica del gasto e indagar sobre la interacción con las Cuentas Nacionales, se suele emplear la clasificación económica, que diferencia entre gasto corriente, de capital o financiero. Aquí se recurre a la clasificación económica para observar específicamente el gasto en capital durante los últimos años. Por último, también es posible abordar la totalidad del gasto a través de la clasificación por objeto del gasto, que especifica a qué bienes y servicios, transferencias y variaciones de activos y pasivos refiere cada línea de gasto. Esta clasificación se utiliza para ahondar sobre la rigidez del gasto.
El gasto según su finalidad y función
Gasto público
Evolución del gasto público del Estado Nacional desagregado por finalidades (%PIB), 2000-2021
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Fuente: Fundar – elaboración propia con base en Secretaría de Política Económica.
El gasto público nacional consolidado de Argentina pasó del 17,4% del PIB en el año 2000, al 24,3% del PIB en 2021, es decir, creció un 40% en 21 años. Durante todo el período, el gasto de mayor peso y crecimiento fue el destinado a Servicios Sociales, también conocido como “Gasto Público Social” (son las prestación de servicios de salud, promoción y asistencia social, seguridad social, educación y cultura, ciencia y técnica, trabajo, vivienda y urbanismo, agua potable y alcantarillado y otros servicios urbanos). En los últimos 5 años analizados, casi dos de cada tres pesos (63%) que gastó el Estado fue destinado a esta función.
El gasto en Seguridad Social representó la mitad del gasto social y el 8,9% del PIB entre 2016 y 2021
Gasto público en Servicios Sociales
Evolución del gasto público en Servicios Sociales desagregado por funciones (%PIB), 2000-2021
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Fuente: Fundar – elaboración propia con base en Secretaría de Política Económica.
Como puede verse en el gráfico, Dentro de los Servicios Sociales, la Previsión Social (conocida también como Seguridad Social) tiene el mayor peso: en los últimos años fue cercano al 50% del Gasto Público Social (8.9% del PBI en los últimos 5 años). Es decir, el gasto previsional ha sido priorizado dentro de esta finalidad y obtuvo aumentos considerables en términos del PIB. Por su parte, la función de Salud representa el 2.8% del PIB en promedio, creciendo casi proporcionalmente a los aumentos de gasto global que comienzan en el año 2009 (pasó de 2,4% a 3,4% entre 2000 y 2021).
Entre los programas más importantes de Previsión Social se encuentran:
– Las jubilaciones y pensiones que representaron el 7,6% del PIB en 2021. Se componen principalmente por las prestaciones del régimen de reparto (3.6% del PIB) y moratorias (2.3% del PIB).
– La Asignación Universal por Hijo y la Asignación Universal por Embarazo (AUH y AUE) que representaron el 0,5% del PIB en 2021.
– El resto de las Asignaciones que representaron el 0,4% del PIB en 2021.
En cuanto a Promoción y Asistencia Social, se destaca el programa Potenciar Trabajo y la Prestación Alimentar que representaron el 0,5% y el 0,4% del PIB en 2021.
Los subsidios a las tarifas de servicios públicos y transporte han sido muy variables a lo largo del tiempo
Gasto en Servicios Económicos
Evolución del gasto público en Servicios Económicos desagregado por funciones (%PIB), 2000-2021
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Fuente: Fundar – elaboración propia con base en Secretaría de Política Económica.
La finalidad Servicios Económicos incluye los subsidios a las tarifas de servicios públicos y transporte: son los gastos destinados a sectores económicos por acciones relativas a la infraestructura, de producción y de fomento, regulación y control de la producción del sector privado y público. En 2021 fue la segunda finalidad de mayor relevancia en el gasto público, aunque no siempre fue así.
En el año 2000 representó solo el 0,5% del PIB, en 2003 saltó a 1.3% y desde allí comenzó una fase expansiva que tuvo su pico más alto en 2014 con el 6,2% del PIB. Finalmente descendió a 2,6% en 2019 para terminar en 2021 con 4,1% del PIB que representó el 16,7% del gasto total.
La función Energía y Combustible muestra en promedio valores cercanos al 1,5% del PIB. Por su parte, la función Servicios, Transporte y Comunicaciones, que abarca los gastos dirigidos al transporte automotor, ferroviario y aerocomercial, muestra en promedio valores cercanos 1,2% del PIB. Estas funciones son las más importantes dentro de los Servicios Económicos. Los subsidios a las tarifas de servicios públicos y transporte explican buena parte de la variabilidad de este gasto a lo largo del tiempo.
El gasto del Funcionamiento del Estado osciló entre el 2% al 2,7% del PIB de 2000 al 2021
Gasto del Funcionamiento del Estado
Evolución del Gasto de Funcionamiento del Estado desagregado por funciones (%PIB), 2000-2021
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Fuente: Fundar – elaboración propia con base en Secretaría de Política Económica.
La finalidad del Funcionamiento del Estado ocupa el tercer puesto en relevancia en el gasto público. Se destina al cumplimiento de funciones relacionadas a relaciones interiores y exteriores, administración de la justicia y el poder legislativo, administración fiscal, control de la gestión pública e información estadística básica. Esta es una de las categorías más estables, oscila entre el 2% y el 2,7% del PIB. En 2021 representó solo el 8,3% del gasto total.
El Funcionamiento del Estado está compuesto por la función Administración General, Defensa y Seguridad, y Justicia. En los últimos 20 años, Defensa y Seguridad es la más preponderante, seguida de cerca por Administración General y, más de lejos, por Justicia .
El gasto de la Administración General del Funcionamiento del Estado, es decir, el “gasto político”, puede contribuir muy poco con la consolidación fiscal. Esto es así en parte por la magnitud, pero sobre todo por la estabilidad de este gasto en las últimas décadas.
El gasto de la deuda representó en promedio el 2,4% del PIB, aunque llegó a alcanzar el 4%
Gasto de la deuda
Evolución del Gasto de la Deuda pública (% PIB), 2001-2021
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Fuente: Fundar – elaboración propia con base en Secretaría de Política Económica.
En cuarto lugar en órden de magnitud, la finalidad de Servicios de la Deuda Pública4 representa en promedio el 2,4% del PIB, aunque se tornó más relevante en 2016, 2018 y 2019 cuando el ratio se ubicó alrededor del 4%, valores similares a los dos primeros años de la década de los 2000. En 2021 representó el 1.7% del PIB (y del 6.9% del gasto).
Asimismo, basándose únicamente en la perspectiva de la finalidad y función del gasto, parecería haber mayor espacio de consolidación fiscal en el Gasto Social y en los Servicios Económicos, dada su mayor participación en el gasto total. No obstante, como se verá en las próximas secciones, esta conclusión basada únicamente en el peso de estas finalidades en el gasto total es errada, dado que no considera su “rigidez” (factibilidad institucional y política de modificar el monto de estas partidas) ni el efecto de estas finalidades sobre la economía.
El gasto según su clasificación económica
La clasificación económica del gasto permite, entre otras cosas, diferenciar los gastos corrientes de los gastos de capital y de las aplicaciones financieras. Los gastos de capital son los que tienen los efectos más beneficiosos sobre el crecimiento en el corto y largo plazo.
La relevancia del Gasto en Capital
El gasto en capital
Evolución del gasto en capital (% PIB), 2000-2020
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Fuente: Fundar – elaboración propia con base en CEPALSTAT.
Los Gastos de Capital se dividen en adquisición de activos de capital fijo (incluye la formación bruta de capital fijo, el incremento de existencias, la compra de tierras y terrenos y los activos intangibles, es decir, la adquisición de activos de capital fijo que incrementa el patrimonio del Estado), transferencias de capital y otros gastos de capital (como la inversión financiera). Entre 2000 y 2021, el gasto de capital total promedió 2,5% del PIB y el 12,3% promedio del gasto total. Comenzó el período debajo del 1% del PIB en el año 2000 y se ubicó en 2,6% en 2021. La inversión en gastos de capital aumentó tendencialmente hasta 2014, luego bajó hasta 1,3% del PIB entre 2018 y 2020, para volver a incrementarse en 2021. En términos de composición, se observa que las transferencias de capital son predominantes por sobre los otros dos conceptos en todos los períodos. Esto indica un sesgo del gasto hacia las transferencias monetarias a actores públicos, privados o externos para destinar capital, que llegó a representar 2,4% del PIB en 2014. La adquisición de activos de capital fijo no superó en ningún año 0,8% del PIB. Finalmente, los otros gastos de capital, por ejemplo, inversiones financieras, encontraron su pico en 2014 con la compra del paquete accionario mayoritario de YPF.
El Gasto en Capital sobre el gasto total
Evolución de la participación del gasto de capital en el gasto total (%), 2000-2020
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Fuente: Fundar – elaboración propia con base en CEPALSTAT.
El Gasto en Capital es muy fluctuante, según se observa en los vaivenes que tuvieron lugar desde el año 2000. Como se verá en la siguiente sección, este gasto está entre los más flexibles según categorías de la Oficina de Presupuesto del Congreso (2021).
Centrar la consolidación en el gasto en capital (dentro de cual se encuentra el gasto en infraestructura) puede ser un camino sencillo desde el punto de vista operativo, pero con importantes consecuencias dados sus efectos económicos virtuosos. Este gasto incide en el crecimiento tanto de corto plazo, por ser un importante componente de la demanda agregada, como en el crecimiento de largo plazo, por aportar a la reducción de costos y la competitividad general de la economía.
Análisis distributivo: ¿Qué gasto mejora o empeora la distribución del ingreso?
El potencial distributivo del gasto público es alto y muchas veces es más efectivo que la política tributaria (Lustig, 2017), particularmente en países en desarrollo (Bird y Zolt, 2005). En este sentido, una vez analizada la estructura y rigidez del gasto público nacional en las últimas décadas, es importante observar el impacto distributivo que tienen dos de las partidas con mayor peso en el gasto público nacional: las prestaciones sociales y previsionales (asignaciones familiares, jubilaciones, pensiones contributivas y no contributivas y seguro de desempleo) y los subsidios económicos.
Sistema previsional
Para evaluar el impacto distributivo del sistema previsional, a partir de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), se calcula la distribución del ingreso de la economía entre 2003 y 2022 en tres escenarios seleccionados:
(i) el índice de Gini de la economía considerando todas las fuentes de ingresos;
(ii) el índice de Gini sin considerar jubilaciones y pensiones9;
(iii) el índice de Gini sin considerar los ingresos relacionados a las prestaciones sociales10.
Cabe mencionar que la captación de ingresos no laborales en la EPH es imperfecta: mientras que el cruce con información administrativa de ANSES sugiere que la captación de jubilaciones y pensiones es satisfactoria, esta calidad se reduce en el resto de las transferencias. Asimismo, otra limitación es la imposibilidad de diferenciar entre pensiones y jubilaciones, así como de distintos programas sociales11. En definitiva, como se puede observar en el gráfico 9, ambas partidas contribuyen con una distribución del ingreso más igualitaria, aunque las jubilaciones lo hacen en mayor medida.
Distribución del ingreso
Evolución trimestral de coeficiente de Gini en tres escenarios: ingreso per cápita familiar (IPCF), jubilaciones y transferencias, 2003-2022
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Fuente: Fundar – elaboración propia con base en Encuesta Permanente de Hogares.
Más allá de que ambas partidas mejoran la distribución del ingreso de la economía, es interesante comparar la distribución de los ingresos por jubilaciones y pensiones con la distribución de los ingresos laborales para evaluar si se replican o no las desigualdades del mercado de trabajo (gráfico 10). En 2003 el índice de Gini de los ingresos laborales era de 0,44, mientras que de los ingresos por jubilaciones y pensiones ascendía a 0,63. Esto sugiere que el sistema previsional -aunque mejoraba la distribución del ingreso de la economía (ver gráfico de «Distribución del ingreso»)- potenciaba las desigualdades del mercado laboral. En 2022 los ingresos por jubilaciones y pensiones lograron igualar la distribución de los ingresos laborales, principalmente gracias a los Planes de Inclusión Previsional que ampliaron la cobertura de las jubilaciones y permitieron que personas mayores de edad accedan a un ingreso mínimo cuando antes no percibían. Así, en la actualidad el sistema previsional no potencia las desigualdades del mercado laboral como antaño, pero tampoco las mejora, por lo que cabe preguntarse si una herramienta del sector público tan importante como el sistema previsional no debería ser más igualitaria. En la búsqueda de ese objetivo también se puede alcanzar una reducción del gasto previsional.
Distribución del ingreso de trabajadores y jubilados
Evolución trimestral del coeficiente de Gini de los trabajadores y los jubilados en Argentina, 2003-2022
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Fuente: Fundar – elaboración propia con base en Encuesta Permanente de Hogares y legislación nacional12. Nota: el Gini de las jubilaciones se calcula incorporando los ingresos nulos, a fin de captar el efecto de la incorporación de nuevos jubilados.
Notas
1) Los estabilizadores automáticos son aquellas variables fiscales que se ven afectadas por el ciclo económico “de manera automática”, es decir, sin que medien medidas discrecionales. Pueden dividirse los estabilizadores que operan a través del gasto y de los ingresos. Entre los primeros, se encuentran los seguros de desempleo o planes sociales: cuando la economía crece, los perceptores de estas erogaciones bajan, por lo que también lo hace el gasto (y viceversa). Entre los segundos, se encuentran los impuestos progresivos como los impuestos directos a las personas y empresas. Cuando la economía crece, más personas superan el mínimo no imponible y otras tantas aumentan de categoría, por lo que los ingresos aumentan (y viceversa). Así, cuando una economía crece, el resultado fiscal tiende a mejorar de manera automática, mientras que lo contrario sucede durante una recesión.
2) Palazzo, Rapetti y Waldman (2023) muestran que no ha habido casos de crecimiento sostenido con inflaciones mayores al 30% anual.
3) Para una propuesta de reforma tributaria ver Lodola, Moscovitz y Zack (2024, en prensa)
4) Comprende los gastos destinados a atender los intereses, primas y comisiones de la deuda pública.
5) El período temporal analizado responde a la disponibilidad de datos de la OPC (2021). Se excluyen Empresas, Fondos Fiduciarios y otros Entes aunque contemplando las transferencias que el Tesoro les realiza.
6) Si bien la metodología de la OPC contempla dos dimensiones de análisis de la rigidez (naturaleza del gasto y afectación de los recursos), en esta sección del documento consideramos sólo la primera de ellas.
7) El listado de programas sociales actualizado a 2021 y sus respaldos legales puede obtenerse aquí.
8) Como ejemplo, los Centros Integradores Comunitarios que surgen de la Resol 2476/2010 MDS y la Resolución 2174/2004.
9) “Monto del ingreso por jubilación o pensión” en la EPH.
10) “Subsidio o ayuda social por parte del gobierno” en la EPH.
11) Para una diferenciación por programa social, ver Schipani, Zarazaga y Forlino (2021).
12) El primer Plan de Inclusión previsional fue sancionado el 16 de diciembre de 2004, seguido por la moratoria de 2014 (Ley 26.970). Dicha ley se prorrogó exclusivamente para mujeres de entre 60 y 64 años y luego se extendió en 2022 hasta el 31 de diciembre de ese año. En cuanto a movilidad, la Ley 26.417 de movilidad jubilatoria el 1 de octubre de 2018, la Ley 27.426 el 28 de diciembre de 2017 y la Ley 27.609 el 3 de enero de 2021. Finalmente, la Ley 27.260 también conocida como “reparación histórica para jubilados y pensionados” fue promulgada a fines de junio de 2016.
