Argentina enfrenta un nuevo impulso privatizador de sus empresas públicas. El discurso oficial, aunque esgrime cuestiones atendibles, se complejiza entre derivas ideológicas y necesidades financieras para su plan económico. Por otro lado, la justificación para que el Estado tenga la propiedad (mayoritaria o no) y opere empresas públicas no es unívoca ni debe agotarse en miradas binarias. ¿Cuándo y bajo qué condiciones se justifica la propiedad estatal de una empresa? ¿Cuándo y bajo qué condiciones se justifican los subsidios?
La empresas públicas en tres dimensiones
Para responder las preguntas señaladas, se identifican tres dimensiones alrededor del debate sobre la propiedad estatal en el sector empresario:
- Desarrollista (objetivos de desarrollo).
- Economicista (fallas de mercado).
- Fiscal (subsidios del Tesoro).
En la dimensión desarrollista, predomina una mirada activa del Estado en relación al crecimiento, la transformación productiva, la soberanía económica y la seguridad nacional. Las empresas públicas son vistas como herramientas de política para alcanzar “objetivos de desarrollo” a través del control gubernamental sobre sectores estratégicos (por ejemplo de recursos naturales o de energía). También encuentran funciones en la catalización de inversiones y la innovación tecnológica en nuevos mercados cuando hay restricciones para ser pionero.
En la dimensión economicista prima una mirada que se justifica a partir de las “fallas de mercado”, que surgen cuando el libre juego de la oferta y la demanda no logra resultados socialmente óptimos. Entre estas razones que justifican la propiedad de empresas públicas se destacan los monopolios naturales, las asimetrías de información, la existencia de bienes públicos y el aprovechamiento de externalidades positivas y de compensación de las externalidades negativas.
Finalmente, una tercera dimensión se enfoca en el desempeño fiscal de las empresas públicas. Una visión simplificada de esta perspectiva clasifica a las empresas como «buenas» o «malas» según si reciben subsidios o no. En este trabajo, se propone analizar los subsidios bajo el prisma de la eficiencia y eficacia en la consecución de objetivos no comerciales. El análisis del impacto de los subsidios sobre el equilibrio fiscal y las posibles implicancias macroeconómicas excede el alcance del trabajo.
Este trabajo propone un marco analítico para evaluar el rol empresarial del Estado en base a las tres dimensiones antes señaladas, analizando el desempeño de las empresas públicas en relación con cada una de ellas y evitando el predominio de una sola. En la última sección, a modo de ejemplo, se aplica el marco analítico para el caso de Aerolíneas Argentinas.
Las razones de interés público y los objetivos de la empresa
Muchas veces las prioridades de las empresas públicas no están claramente establecidas en documentos públicos. Incluso aunque lo sean, muchas veces quedan desactualizadas. Incluso puede suceder que sean independientes de planes sectoriales o nacionales que los contengan.
Aunque pueda parecer obvio, es crucial establecer objetivos claros y revisarlos con regularidad. La ausencia de estos impide a la empresa definir métricas de desempeño e incentivos (lo que dificulta la evaluación del éxito de la gestión), asignar recursos internos de manera eficiente y dimensionar sus capacidades operativas.
Además, sin objetivos precisos, la empresa puede perder la «disciplina del mercado», alejándose de prácticas eficientes al no diferenciar claramente cuándo debe operar como sus competidores privados y cuándo no. También se dificulta que los empleados internalicen tanto la eficiencia comercial como el servicio público.
Los objetivos comerciales y los no comerciales
Los objetivos comerciales de las empresas públicas son similares a los de las empresas privadas: rentabilidad económica y eficiencia operativa para aumentar el valor de los accionistas, ampliar la presencia en el o los mercados y crecer y expandir la actividad.
Sin embargo, las empresas públicas se distinguen de las privadas por sus objetivos no comerciales que priorizan el interés público sobre la maximización de ganancias. Aunque sin descuidar la eficiencia y la eficacia, entre los objetivos no comerciales se encuentran:
- Seguridad nacional: asegurar servicios o recursos estratégicos para el país.
- Provisión de bienes y servicios esenciales: garantizar el acceso a precios subsidiados.
- Fomento del desarrollo económico: impulsar el crecimiento y la inversión en sectores claves.
- Redistribución de rentas monopólicas: beneficiar a los usuarios finales en mercados monopólicos.
- Promoción de actividades con externalidades positivas: incentivar acciones que generen beneficios sociales o ambientales significativos.
- Contribución a un mejor funcionamiento del mercado: corregir fallas o deficiencias en el sistema.
Sin objetivos comerciales la empresa pública no es un instrumento deseable para llevar adelante una política pública.
Preguntas en tres dimensiones
A continuación se presentan, a modo de guía, las preguntas clave que debería seguir la evaluación de una empresa pública, en particular en relación a cada una de las dimensiones que estructuran nuestro trabajo.
Preguntas clave de las dimensiones de justificación del Estado empresario
Dimensión | Preguntas clave |
Desarrollista: las empresas públicas como instrumentos para promover el desarrollo | ¿Los objetivos de la empresa pública están alineados a una misión de interés público estratégica de largo plazo? |
¿Qué tipo de funciones tiene la empresa? ¿Cuál es su grado de contribución para el cumplimiento de la misión a la cual está alineada? | |
Economicista: las empresas públicas como instrumentos para corregir fallas de mercado | ¿El sector en el que opera es un monopolio natural, parcialmente competitivo o competitivo? |
Fiscalista: las empresas públicas como beneficiarias de subsidios | ¿Recibe subsidios corrientes o de capital? ¿Ambos? |
Si los subsidios son corrientes, ¿contribuyen al cumplimiento de objetivos no comerciales o financian el resultado operativo de la empresa? | |
Si los subsidios son de capital, ¿se trata de subsidios vinculados a cubrir la depreciación normal del capital o a inversiones nuevas orientadas a mejorar la productividad o aumentar la escala de la empresa? ¿Cuáles son las opciones de financiamiento de la inversión de capital? |
