El Estado esencial. Una carta de navegación para profesionalizar las misiones críticas del Estado argentino

La necesidad de transformar la Administración Pública es evidente. Cómo hacerlo, por qué áreas arrancar y bajo qué criterios, sin embargo, no lo es. A partir de la formulación de misiones y objetivos esenciales del Estado nacional, y de la identificación de las funciones directivas críticas para la adecuada gestión de cada una de ellas, esta investigación plantea un itinerario posible para la construcción de un sector público nacional profesional y jerarquizado y de un Estado coordinado, cooperante y transparente capaz de contribuir al objetivo colectivo de un desarrollo humano integral.

Ilustración: Micaela Nanni

La jungla burocrática: diagnóstico de la Administración Pública

La compleja configuración de la Administración Pública

La vocación de transformar la profesión administrativa y elegir por concurso a la Alta Dirección Pública (como área “puente” entre la conducción política y el resto del aparato administrativo), podría ser considerada en los papeles como un consenso interpartidario e intertemporal.

En los últimos cuarenta años, diversas políticas reformadoras buscaron dotar al Estado de una organización directiva profesional y jerarquizada. A pesar de ciertos casos de éxito, estos impulsos se fueron desgastando con los años, derivando en un Estado que presenta una proliferación de entes de diversa naturaleza jurídica, lo que dificulta poder categorizar de manera holística al empleo público.

Los mecanismos de acceso a la Administración pública

La Administración Pública nacional está enmarcada por 8 marcos legales que constituyen 184 escalafones distintos. Esta “jungla normativa” implica que el personal que se desempeñó en cada área lo hizo con criterios de ingreso, permanencia, evaluación y promociones diferentes entre sí.

Esta proliferación de naturalezas jurídicas tiene como primera consecuencia una alta arbitrariedad en el ingreso a la profesión administrativa, y en particular de la Alta Dirección Pública. A 2022, sólo un 8,6% de los cargos directivos fueron ocupados a través de concursos, mientras que el 87% fueron designados de manera transitoria y politizada. A medida que aumenta el nivel de jerarquía, mayor es la discrecionalidad en su designación.

La opacidad en la rendición de cuentas de la Administración Pública

La segunda consecuencia es la opacidad en áreas altamente críticas del Estado. El ejemplo más evidente son los Fondos Fiduciarios. Concebidos en los años noventa, hoy existen 33 fondos activos, de los cuáles la mitad (16) se crearon en los últimos 7 años. Estos fondos concentran una parte importante de las transferencias y las finanzas públicas, pero no pasan a través de partidas presupuestarias ejecutadas por la Administración Central, sino a través de esta administración con un nivel de visibilidad, de profesionalismo y de auditorías mucho menores.

Una carta de navegación para transformar la Administración Pública

La opacidad, la invertebración y la descoordinación del Estado argentino son evidentes. La necesidad de transformarlo también. La respuesta a la pregunta sobre cómo hacerlo, en qué áreas y bajo qué criterios, sin embargo, no es evidente. La presente investigación propone transformar la Administración Pública por medio de la definición de objetivos claros (plasmados en misiones, nodos estratégicos y dimensiones operativas) y la identificación de las funciones críticas capaces de llevarlas a cabo. Un Estado con misiones inspiradoras y con una alta dirección profesional, elegida por concurso público, no sólo incluyendo a la administración central sino a muchas áreas que están “fuera del radar” de la rendición de cuentas, pero que manejan decisiones estratégicas que impactan en la vida del país.

Definición de los objetivos de gestión: 7 misiones, 35 nodos estratégicos, 100 dimensiones operativas

En primer lugar, atendiendo a la Constitución Nacional y a los Tratados Internacionales a los que nuestro país adhiere, y continuando con las normativas fundantes en muchas áreas esenciales de las políticas públicas, se identifican las misiones inspiradoras de un camino de transformación estatal. Proponemos 7 grandes misiones, 35 nodos estratégicos y 100 dimensiones operativas que representan una agenda pública común, basado en las coincidencias que conforman el contexto político-institucional en el cual se debería desenvolver la Administración Pública.

¿Qué áreas del Estado contribuyen de modo más sustantivo al cumplimiento de cada misión? 1200 funciones críticas

En segundo lugar, y de manera complementaria a la identificación de las misiones esenciales, se elaboró una matriz de criticidad para identificar y jerarquizar las funciones más estratégicas del Estado. Se trata de recuperar un abordaje que considere no sólo el universo de la Administración Central —básicamente Ministerios y Secretarías—, para profundizar en la importancia de los organismos desconcentrados y descentralizados, muchas veces tanto o más importantes que un Ministerio en términos del presupuesto que manejan y de la calidad de decisiones que toman.

La matriz de criticidad planteada consta de ocho variables que miden tanto el nivel de autonomía y responsabilidad decisoria, así como el impacto socioeconómico de las funciones desempeñadas. Permitió clasificiar a las 2829 unidades de la Administración Pública en cuatro categorias según sus niveles de criticidad. Así, se identificaron 300 unidades de muy alta criticidad, 900 de alta criticidad, 700 de mediana criticidad y 929 de baja criticidad.

Entendemos que una unidad con muy alta o alta criticidad es aquella que presenta un alto nivel de autonomía y cuya existencia resulta esencial para el proceso decisorio de una política, mientras que en términos socioeconómicos es aquella que formula e implementa políticas, produce bienes u ofrece servicios considerados esenciales, dirigidos a poblaciones vulnerables, o que impacta en sectores productivos relevantes. Aquellas unidades que presentaron niveles medianos y bajos de criticidad no deben ser interpretadas como no críticas: sus funciones y jerarquía dependen del tipo de transformación que quiera realizarse sobre la estructura estatal.

Un radar de análisis de la Administración Pública

Principales hallazgos sobre la criticidad de la Administración Pública

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Los puntajes y niveles determinados por la matriz representan más que un simple número. La criticidad de las 1200 funciones puede ser el criterio de demarcación para la obligatoriedad de concurso para el ingreso, la introducción de una evaluación permanente de las tareas desempeñadas o la homogeneización de criterios de transparencia y rendición de cuentas.

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La mitad de las 300 unidades que presentan una muy alta criticidad pertenecen a la Administración Descentralizada y se encuentran “fuera del radar”. Esta situación actual dista de ser la deseada. Como punto de partida, se propone que todos aquellos cargos que sean considerados críticos deban pertenecer a un régimen homogéneo de empleo público. Esto es, que existan condiciones mínimas de ingreso por concurso público, promoción, monitoreo y rendición de cuentas para una Dirección Nacional, un Fondo Fiduciario, una Coordinación y un Ente público no estatal. Esto establecería un piso de “estándares mínimos” para toda la Alta Dirección Pública, permitiendo profesionalizar integralmente las áreas esenciales para la gestión del desarrollo argentino.

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En múltiples ejemplos se comprueba que las ínsulas de organismos descentralizados son más relevantes que el continente del gabinete nacional. Sin embargo no están sujetas a acciones de evaluación, control ni rendición de cuentas, además de estar al abrigo de la visibilidad pública.

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Entre las direcciones y coordinaciones de la Administración Central hay una fuerte superposición de tareas, en parte inducida y en parte inherente, presente en la organización de la Administración Pública a partir de la lógica de Ministerios. El abordaje por misiones y objetivos del Estado, que permite identificar las funciones duplicadas, puede representar una herramienta útil para mejorar la eficacia social y la coordinación de la Administración Pública.

Hacia una nueva estructura de la Administración Pública inspirada en misiones y nodos estratégicos

La proliferación de áreas y organismos incomunicados y descoordinados entre sí ha derivado en altos niveles de duplicación de tareas e ineficiencia en el suministro de políticas públicas. Para esta problemática, se plantea la relevancia de un Centro Dinamizador de Gobierno (CdG) que logre coordinar y direccionar las acciones del Poder Ejecutivo en dos sentidos.

En primer lugar, en términos temáticos, el CdG debería coordinar la toma de decisiones y los programas de política pública en función de las misiones, nodos estratégicos y dimensiones operativas que se planteen para evitar duplicaciones.

En segundo lugar, el CdG debería coordinar, dinamizar, profesionalizar, evaluar y modernizar la Administración Pública y la toma de decisiones a través de ocho ejes y órganos rectores: Datos y Evaluación de Políticas Públicas; Control y Auditorías; Compras y Contrataciones; Comunicación; Informática y Tecnologías; Presupuesto y Finanzas; Legal y Empleo Público, para promover la coordinación y la transparencia en las áreas críticas transversales del Estado.

La transformación propuesta requiere ser complementada por otro conjunto de normas que elimine la arbitrariedad en los nombramientos estatales y la proliferación de estructuras paralelas, de modo de dignificar el empleo público y su valioso personal, respetando la carrera administrativa. A saber: profesionalizar aguas abajo otras áreas gerenciales críticas de los organismos descentralizados y respetar el principio de ingreso por concurso público al resto de los puestos administrativos; así como nuevas leyes de compras, administración financiera del Estado, presupuesto y financiamiento de la actividad política.

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