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Lecciones aprendidas y desafíos actuales de los programas de empleo: un análisis de Potenciar Trabajo en CABA

El rediseño de cualquier programa de empleo requiere de evidencias acerca de las características de las personas destinatarias. Es decir, las actividades laborales y sociales que realizan, sus perfiles de empleabilidad y sus expectativas profesionales, entre otras. Este trabajo indaga en el universo de la economía popular y los beneficiarios de Potenciar Trabajo. Tomando las evidencias de un campo cualicuantitativo llevado a cabo en la Ciudad de Buenos Aires durante 2023, busca derribar algunos mitos sobre los programas de empleo e identifica qué factores están asociados a una mayor probabilidad de alcanzar un empleo formal.

Ilustración: Juli Alvarez.

Este documento presenta datos de la Encuesta de la Economía Popular llevada a cabo por Fundar en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el marco de un convenio con el Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante 2023.

Acerca de Potenciar Trabajo

Potenciar Trabajo forma parte de una larga serie de planes de empleo. Se creó en 2020 como un plan de inserción laboral con el objetivo de contribuir a mejorar la empleabilidad y promover la inclusión social plena de personas en situación de alta vulnerabilidad social y económica.

Como una parte importante de la política social en Argentina, Potenciar se estructuró alrededor de transferencias monetarias condicionadas. De este modo, los beneficiarios del programa cobraban el equivalente a medio Salario Mínimo, Vital y Móvil. Como contraprestación debían participar de procesos socioproductivos y comunitarios, o podían optar por capacitarse en oficios o terminar sus estudios primarios y secundarios.

A diferencia de los otros programas, Potenciar Trabajo no podía ser solicitado por personas individuales, sino asociadas a una “Unidad de Gestión o Certificación”. Estas unidades ejecutoras organizan y certifican la realización de las contraprestaciones de cuatro horas diarias.

Cuatro mitos sobre los programas de empleo

Mito 1: “Cobran el plan y no hacen nada”

Los resultados de este estudio hablan por sí solos: 8 de cada 10 personas (78%) realiza una contraprestación laboral por el cobro del beneficio del programa. De ese conjunto, la mitad (37,6%) reporta que la contraprestación a Potenciar es su ocupación principal, la otra mitad (40,4%) indica que es una ocupación secundaria.

La tendencia a que los beneficiarios se orienten a una contraprestación laboral no solo se observa en CABA. Según un relevamiento realizado por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, de los más de 1,2 millones de inscriptos, el 93,7% realizaba contraprestación laboral mientras que el 6,2% restante lo hacía a través de formación laboral o educativa.

Mito 2: “No tienen cultura de trabajo”

Las personas destinatarias del programa otorgan una elevada importancia a cumplir con sus obligaciones laborales. El 93,9% considera que cumplir sus tareas en el tiempo estipulado es “importante” o “muy importante”. Este porcentaje baja al 85% entre quienes no son beneficiarios del programa.

Mito 3: “No quieren tener un trabajo formal porque prefieren cobrar un plan”

De acuerdo con los datos de la encuesta y con los testimonios recogidos, aspirar a un empleo formal es un ideal muy presente entre los beneficiarios. Como podemos ver en el gráfico, la principal aspiración de la población encuestada (en particular entre quienes quisieran cambiar de trabajo) es acceder a un empleo formal, con un pico de 77,4% entre quienes no tienen contraprestación laboral al beneficio (categoría Resto).

Este conjunto de preferencias, y en particular la valoración del empleo formal, puede verse también a partir de testimonios recogidos con base en las entrevistas realizadas. La aspiración es mencionada a menudo en las entrevistas, aludiendo a distintos beneficios de la formalidad, como la importancia de la estabilidad, de contar con una obra social o de acceder a un crédito.

Mito 4: “Con un plan les alcanza para vivir”

La mitad de las personas destinatarias de Potenciar Trabajo (50,8%) tiene más de una ocupación. Es decir, el programa funciona, en buena medida, como un complemento de ingresos para personas que reciben una baja remuneración por sus empleos. Aún quienes reportan que la contraprestación realizada por Potenciar Trabajo es su ocupación secundaria perciben ingresos bajos por su ocupación principal: más de un 60% de ellos reporta percibir por su ocupación principal un ingreso igual o inferior a medio salario mínimo.

Cuatro recomendaciones pararediseñar los programas de empleo

Los programas de empleo fueron concebidos como transitorios pero su persistencia en el tiempo, la expansión de su cobertura a lo largo de las últimas décadas y los magros resultados de nuestro país en materia de creación de empleo refuerzan la necesidad de repensarlos.

Además, el contexto económico argentino actual vuelve estratégico rediscutir la relación de los programas de empleo con el trabajo formal. Porque, aun si el crecimiento económico es una condición necesaria para la creación de puestos de trabajo, la política de integración sociolaboral puede y debe propiciar articulaciones virtuosas entre la población destinataria de programas y las oportunidades de acceder a empleos de calidad.

Cualquier rediseño debe comprender a las personas destinatarias, las actividades que realizan, sus aspiraciones laborales y los criterios de equidad de acceso y transparencia en la gestión. Basados en el trabajo realizado, detallamos una serie de recomendaciones para rediseñar los programas de empleo, en general, y Potenciar Trabajo, en particular. Ellos también son válidos para trabajar políticas que integren a todo el universo de la economía popular, en este caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Recomendación 1: Clarificar los criterios de acceso

Como vimos, Potenciar Trabajo es un programa focalizado en personas con ingresos bajos. Esto hace que las personas con mayores probabilidades de recibir el programa sean grupos sociales típicamente vulnerables (como mujeres, residentes de barrios populares y personas de bajo nivel educativo). Sin embargo, el programa sólo llega a una porción reducida de la población objetivo: apenas el 17,9% de la población de la economía popular es beneficiaria del programa. Esto significa que existe un universo con características similares que podría acceder y que no está cubierta.

Esto se explica por el hecho de que sólo podían convertirse en beneficiarias quienes accedieran a través de la vinculación con una “Unidad de gestión y certificación”. De acuerdo con la información presentada, la mayoría de quienes trabajan y reciben Potenciar Trabajo como contraprestación por su ocupación principal se desempeñan en actividades a través de una cooperativa o asociación sociocomunitaria.

Mientras el acceso al programa dependa de la pertenencia a una “Unidad de gestión y certificación”, va a seguir excluyéndose a potenciales personas beneficiarias cuyo perfil se adecúe al que el programa desea atender. Por consiguiente, es preciso que la autoridad de aplicación defina los mecanismos que explican el ingreso al programa y los criterios de selección. La transparencia en cuanto a los criterios de acceso, evaluación y monitoreo son esenciales para promover la legitimidad de cualquier política pública.

Recomendación 2: Focalizarse en la educación

Sólo el 2,8% de las personas beneficiarias reporta que su contraprestación es educativa (sea en la educación formal, sea a través de la realización de cursos laborales). Esta escasa incidencia de la contraprestación educativa es clave para pensar la redefinición de los programas de empleo. Sobre todo, teniendo en cuenta que, como muestran los análisis presentados en este documento, la educación formal alcanzada es la variable que mejor predice la probabilidad de acceder a un trabajo registrado.

Orientar con mayor fuerza las contraprestaciones hacia la educación podría, además, tener un efecto sobre la cuestión del “pluriempleo” que caracteriza a los beneficiarios del programa. Casi la mitad (49,2%) de las personas tiene más de un puesto de trabajo. Para contribuir a revertir esta realidad, pueden fortalecerse las contraprestaciones educativas, aliviando la sobreocupación y mejorando sus oportunidades de conseguir un trabajo formal.

Recomendación 3: Fomentar la vinculación con el sector privado

Dado que casi un 75% de las personas beneficiarias se emplea en los sectores de servicios personales y recuperación y reciclado (en actividades como servicios de limpieza, cocina, recolección de residuos y limpieza de espacios públicos entre otras), es clave abordar estrategias de integración productiva con un fuerte foco en las necesidades sectoriales. Estas estrategias deben contemplar la articulación con los entramados productivos locales.

Además, creemos que es necesario que cualquier rediseño de programas integre al mercado de trabajo formal, sea mediante la habilitación de compatibilidades entre recibir un plan y tener un trabajo formal, sea otro tipo de esquema similar, a fin de no generar desincentivos a la formalidad.

Recomendación 4: Contemplar el entramado comunitario

Casi 1 de cada 10 personas que son parte de Potenciar Trabajo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (9,6% en el gráfico anterior)realiza sus contraprestaciones en comedores y merenderos comunitarios. Se trata de actividades centrales para el tejido comunitario de los barrios populares. Sin embargo, por sus propias características, son actividades que, aunque se les pueda asignar un valor monetario, difícilmente pueda absorberlas el sector privado en el corto plazo. Por consiguiente, cualquier rediseño debe incluir las características de estas actividades. 

En este enlace se puede acceder al repositorio de datos utilizados en este informe. La base de datos utilizada proviene de la Encuesta de la Economía Popular de la Ciudad de Buenos Aires (2023). El enlace permite acceder al repositorio donde se encuentran las bases de datos de la encuesta, el libro de códigos, el archivo do file para replicar los análisis presentados en este informe y el cuestionario utilizado en la encuesta.

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