En 2022 el Régimen de Tierra del Fuego cumplió 50 años. Su objetivo original —poblar la isla y promover la economía local— se cumplió con creces. Sin embargo, el régimen se instauró sin estrategia de salida. El llamado “subrégimen industrial” hoy implica una renuncia fiscal de 1070 millones de dólares por año para sostener una propuesta que no ha logrado generar autonomía para la provincia, ni propiciar agregación de valor local. Es necesario repensarlo. La serie de documentos Hacia una transformación productiva posible en Tierra del Fuego describe la situación actual para analizar la viabilidad de su transformación. Diseña varias propuestas de política pública para su reformulación. Caminos posibles para reducir el costo fiscal y, con nuevos incentivos, innovar y agregar valor.
Dónde estamos. A 50 años de la creación del Régimen de Tierra del Fuego
En 2022, el Régimen de Tierra del Fuego cumplió 50 años. El objetivo geopolítico que le dio origen por medio de la Ley 19.640 ha sido alcanzado con creces. Constituyó una herramienta efectiva para impulsar el crecimiento de la población y la actividad económica sobre la base de la expansión del empleo industrial. La ley fue un elemento crítico en este proceso que operó en un territorio “casi vacío” y, hasta entonces, menos dinámico que otras regiones del país, y logró nivelar la cancha de forma considerable.
A pesar de estos logros, el esquema de promoción no ha logrado generar la autonomía económica que Tierra del Fuego merece para dejar de depender de los vaivenes de los gobiernos nacionales. Genera un costo fiscal anual de 1070 millones de dólares, equivalente al 0,22% del PBI nacional, más del doble del presupuesto del CONICET para 2021 o el 39,3% del gasto público anual en AUH y AUE. Está diseñado de manera tal que premia la facturación en vez del valor agregado local. No propicia la innovación ni las exportaciones.
Reformular con visión de largo plazo el subrégimen industrial y embarcarse en un proceso de diversificación y transformación productiva le permitiría a Tierra del Fuego salir de la incertidumbre que genera el cuestionamiento incesante que, desde el centro del país, pone en duda el valor y el destino de la provincia. Pero el subrégimen no plantea un esquema de salida, y una transformación de la estructura productiva de Tierra del Fuego no ocurrirá de manera automática. Tener un sendero claro y acordado por una coalición lo suficientemente amplia, con un horizonte temporal largo y previsible, será necesario para hacer de Tierra del Fuego una provincia crecientemente próspera y menos dependiente del arbitrio de los gobiernos nacionales.
Un camino posible hacia la transformación productiva en Tierra del Fuego en 3 documentos
Fundar se propuso contribuir al debate a través de la realización de una serie de tres documentos de trabajo que generan evidencia para informar a los actores de la sociedad y del Estado sobre los acuerdos que este proceso requiere.
Estudia la estructura y el funcionamiento del subrégimen industrial. El régimen fueguino tuvo un objetivo explícito: incrementar de manera significativa la población sobre la base del empleo industrial. A pesar de que, en su concepción original, se propiciaba fomentar la agregación de valor en la isla, el conjunto de incentivos económicos y el entramado de regulaciones actuales no alientan la innovación ni las exportaciones. En cambio, determinan dos atributos centrales que se han mantenido en el tiempo: la dependencia de insumos importados y la relativamente baja agregación de valor a nivel local.
Elabora una Propuesta de Reformulación del subrégimen industrial y estudia sus impactos esperables en la producción, los precios, el empleo y el costo fiscal, a través de un modelo de simulación. Muestra un camino posible para reducir, gradual pero sustancialmente, en un lapso de 11 años, el costo fiscal de este esquema de promoción, y reorientar los incentivos económicos hacia la innovación. Tiene como concepto central pasar de premiar la facturación de las empresas a premiar el agregado de valor nacional. Esta propuesta no es la única posible, pero es viable y capaz de generar los recursos necesarios tanto para impulsar el desarrollo de nuevas actividades económicas como para garantizar la protección social y la reconversión laboral de las y los trabajadores afectados por la transición.
Hace un análisis de viabilidad de la transformación productiva con dos componentes. Primero, evalúa las posibilidades de diversificación sectorial y estima las inversiones públicas y privadas que requeriría la ampliación de la matriz productiva. Tierra del Fuego cuenta con una base de recursos y factores para, en un período de unos 11 años, trascender los límites que hoy implica una economía especializada en pocos rubros. Segundo, explora algunos lineamientos para desarrollar un programa de protección social y reconversión laboral para atender a aquellos trabajadores afectados durante el tiempo que les tome conseguir un nuevo empleo.
Esta serie de documentos no busca presentar un paquete cerrado de soluciones, sino mostrar alternativas y escenarios. En una democracia vibrante como la argentina, la solución para este tipo de problemas la debe encontrar la política. Y su éxito depende, en buena parte, de una estrategia clara para atender los intereses de los actores en el territorio —gobierno, empresarios, sindicatos y trabajadores— e incluirlos en el proceso decisorio. Contar con evidencia no implica que las decisiones sean autoevidentes: la política debe dirimir los intereses en pugna. En este sentido, el aporte de esta serie es proveer insumos clave para echar luz sobre distintos dilemas y poder trazar soluciones integrales.
Proyectar una transformación posible
Esta serie de documentos muestra un camino viable hacia la transformación productiva en Tierra del Fuego, basada en la diversificación y la sustentabilidad. Transitar dicho camino requiere inversiones significativas, tanto públicas como privadas. Reinvertir recursos en la provincia más austral es una decisión estratégica para Argentina que, no sólo permite avanzar hacia un horizonte de salida para el costo fiscal del subrégimen, sino que también prioriza el desarrollo productivo en este territorio clave, dado su acceso a los océanos Atlántico y Pacífico y su proximidad a la Antártida.
Se estima que el ahorro fiscal que se lograría por la reformulación propuesta es más que suficiente para financiar las necesidades de promoción de la diversificación productiva. Además, tendría un impacto neutro —o incluso positivo— sobre el empleo y la actividad económica ya que, si bien hay actividades (principalmente, la electrónica) que pasarían a tener menor dimensión, el crecimiento de otras (principalmente, turismo, economía del conocimiento y otras, apalancadas sobre recursos naturales) compensaría ese impacto sectorial.
La inversión requerida para un programa de protección social y reconversión laboral que acompañe esa recomposición sectorial del empleo sería significativa en sí misma, pero pequeña tanto en comparación con el ahorro fiscal como con la inversión para el impulso de nuevas actividades dinámicas. Incluso después de las inversiones destinadas a la reconversión productiva, habría margen para canalizar el restante ahorro fiscal hacia políticas de desarrollo productivo en otras provincias no metropolitanas.
Una reformulación basada en acuerdos
Cambios de este tipo sólo se pueden lograr construyendo acuerdos políticos amplios. Por la naturaleza del federalismo argentino, la arena por excelencia para el debate y para alcanzar compromisos es el Congreso de la Nación. Sólo una ley permite atender el desafiante objetivo intertemporal de asegurar que el ahorro fiscal comprometido sea efectivamente canalizado a un fondo (o algún otro tipo de dispositivo institucional) que financie, durante unos 11 años, la transformación productiva en Tierra del Fuego.
El punto de partida debería ser la construcción de una coalición lo suficientemente amplia —entre actores políticos nacionales y subnacionales, empresariales y sindicales— como para forjar y sostener en el tiempo un conjunto de acuerdos imprescindibles sobre el diagnóstico, sobre el horizonte al que buscamos acercarnos, sobre el proceso de reinversión de los recursos ahorrados en la propia provincia, y sobre los mecanismos institucionales para garantizar estos compromisos a lo largo del periodo pautado.
Si bien una parte crítica de estos acuerdos debería ocurrir en la arena política nacional, llegar a buen puerto depende de lo que ocurra en el territorio. Para ello, la sociedad y los gobiernos de Tierra del Fuego deberían ser protagonistas desde el primer momento. Sin codiseño de la hoja de ruta y sin liderazgo provincial en su implementación no hay transformación productiva posible. Tampoco será posible un proceso exitoso si no se fortalecen las capacidades estatales, tanto de la Nación como de la Provincia, para abordar este complejo rumbo. Un desafío central es que la Nación garantice la coordinación de los múltiples agentes que deberían tomar parte en esa transformación, y que asegure que el gobierno y la sociedad de Tierra del Fuego lideren la definición de su propio destino como provincia.
