La situación socioeconómica de los últimos años en Argentina ha puesto en el centro de la agenda la cuestión alimentaria y la dificultad de gran parte de la población para satisfacer las necesidades más básicas. En este contexto, necesitamos políticas alimentarias que garanticen un acceso físico, social y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos.
A lo largo de este año (2024), la agenda pública en Argentina se vio atravesada por distintos debates acerca de los modos en los que el Estado interviene en las condiciones de vida de la población y, en particular, en la de los segmentos más vulnerables. En el campo de la política social, durante este año se ha discutido en torno a los programas de empleo, las políticas de integración socio-urbana en barrios populares y las políticas alimentarias, en particular, en lo referido a la compra y distribución de alimentos.
Un marco de referencia: la indigencia en Argentina
El telón de fondo sobre el que discurre la discusión actual sobre la política alimentaria es la evolución de la indigencia en nuestro país, también conocida como pobreza extrema. Este indicador resulta del porcentaje de personas que viven en hogares cuyo ingreso es insuficiente para adquirir una Canasta Básica Alimentaria (CBA). Es una medida que se aproxima a la situación alimentaria de la población, aunque es indirecta: no mide el acceso efectivo a los alimentos sino la capacidad de compra de los hogares.
La indigencia en Argentina ha venido creciendo desde 2018, en un contexto de alta inflación (gráfico 1). En el primer trimestre de 2024, la indigencia saltó del 13,8% al 20,3%.
Los niveles actuales de indigencia indican que el acceso económico a los alimentos por parte de la población en situación de vulnerabilidad es el problema alimentario prioritario en Argentina. Además, las cifras revelan que alcanzar la mejora de la nutrición requerirá apoyar a las familias en el acceso económico a una canasta alimentaria saludable.
¿Cómo son los hogares indigentes?
La indigencia, dentro de los 7 millones de hogares pobres en Argentina, afecta actualmente con mayor intensidad a los hogares con niños, niñas y adolescentes (NNYA). En el 71,7% de los hogares indigentes hay niños de 0 a 14 años, lo que puede traducirse como una forma más extrema de la conocida “infantilización de la pobreza”. Dentro del 28,3% restante de los hogares indigentes (sin NNYA) se encuentran mayoritariamente personas en edad económicamente activa (gráfico 2).
Esta composición es informativa porque se asocia con distintos tipos de transferencias de ingresos que reciben los hogares. Los hogares con niños están alcanzados por la Asignación Universal por Hijo (AUH) o Asignación Familiar por Hijo (AFH) y, en el caso de los hogares con trabajadores informales y niños de hasta 14 años, también por la Prestación Alimentar. Los hogares con adultos mayores, por su parte, se encuentran cubiertos prácticamente en su totalidad por jubilaciones y pensiones. En cambio, los hogares indigentes con población en edad activa no reciben ninguna prestación específica y dependen centralmente de la dinámica económica, del mercado de trabajo o de estrategias familiares de supervivencia.
Las políticas existentes dirigidas a atender la cuestión alimentaria
Las políticas alimentarias que despliega el Estado nacional y las jurisdicciones subnacionales (provinciales y locales) buscan asegurar el acceso de las familias vulnerables a los alimentos. Si nos enfocamos en el Estado nacional, es posible diferenciar tres formatos de intervención:
- Tarjetas alimentarias. Dirigidas a personas o familias en situaciones críticas o de vulnerabilidad socioeconómica.
- Asistencia alimentaria directa (AAD). Incluye tanto prestaciones en especie (módulos alimentarios) como transferencias económicas a comedores, merenderos y organizaciones sociales y comunitarias para la entrega de raciones alimentarias.
- Apoyo a la producción y comercialización de alimentos. Dirigida a sectores de la economía social, cooperativa y popular, a través de la promoción de la agricultura familiar, las ferias y los mercados de cercanía.
De acuerdo con los datos provisorios disponibles, en los primeros meses del gobierno de Javier Milei se están produciendo algunos cambios en cuanto a los modos de gestión de la cuestión alimentaria. Por un lado, se redujo el gasto real en tarjetas alimentarias (-6%) y mucho más fuertemente en AAD (-65%), lo que dio lugar a un cambio de composición del gasto alimentario.
Esta reducción del gasto en AAD por parte del gobierno, en una supuesta búsqueda por “desintermediar” la asistencia alimentaria, afectó negativamente las prestaciones de comedores y merenderos. Por otro lado, el gobierno está aumentando el gasto en AUH, que creció casi 50% en términos reales, convirtiéndola en la principal transferencia monetaria en el contexto de un ajuste de los demás componentes del gasto.
La Prestación Alimentar
Desde 2019, el Estado argentino implementó una política alimentaria de transferencia de ingresos de amplio alcance asociada al universo de beneficiarios de la AUH, llamada Tarjeta Alimentar (actualmente, Prestación Alimentar). En su diseño original, estaba dirigida a las familias con hijos de hasta 6 años que eran beneficiarias de la AUH y a familias beneficiarias de la Pensión por 7 Hijos. Durante la pandemia, el monto de Alimentar pasó a cobrarse en la misma cuenta en la que se deposita la AUH. En la actualidad el programa funciona como un complemento de la AUH sin restricciones para su utilización. A partir del primer trimestre de 2021, el programa pasó a cubrir también a las familias destinatarias de AUH con hijos de hasta 14 años.
Según el análisis presente en nuestro trabajo, la Prestación Alimentar tiene, al menos, cinco problemas de diseño:
- Excluye a adolescentes (NNYA) de entre 15 y 17 años. El diseño actual deja arbitrariamente excluido a un cierto perfil de hogares de acuerdo con su composición. Los hogares con NNYA de 15 a 17 años representan el 7,4% de los hogares indigentes. Este diseño, además, genera un shock negativo de ingresos a las familias cuando alguno de los NNYA cumple años y queda excluido del cómputo para el cobro de la transferencia.
- En la actualidad, la suma de las transferencias por AUH y Alimentar no alcanzan para cubrir la línea de indigencia por adulto equivalente.
- El mismo sistema protectorio, dirigido a una misma población objetivo (hogares con NNYA en situación de vulnerabilidad) ofrece montos de magnitud diferencial y decreciente según cantidad de NNYA en el hogar, sin que quede claro cuál es la razón que justifica este esquema.
- Mientras que el monto de la AUH se ha ido ajustando en función de la movilidad jubilatoria, la Prestación Alimentar no tiene ningún criterio de actualización preestablecido.
- Los trabajadores formales de menores ingresos no perciben ninguna asignación comparable con la Prestación Alimentar. En los segmentos de trabajadores del tramo bajo de ingresos familiares, esto puede generar una diferencia en detrimento de los formales. El desacople entre AUH y AFH ha agravado esta situación.
Algunos lineamientos para potenciar la política alimentaria
A continuación, presentamos algunos lineamientos para potenciar la política alimentaria del Estado nacional en un contexto de aumento de la indigencia, pero también con una orientación de más largo plazo con el fin de construir pisos mínimos de bienestar.
- Priorizar las transferencias monetarias por sobre las transferencias en especie. El Estado nacional debería priorizar las transferencias monetarias por sobre las transferencias en especie, en función de principios de eficiencia y transparencia. Las transferencias monetarias tienen menores costos de implementación, son más transparentes y dan mayores opciones para decidir qué comprar y cómo comer.
- Unificar transferencias por niño: ampliar Alimentar y cubrir la Canasta Básica Alimentaria. Proponemos unificar la cobertura de la Prestación Alimentar con los criterios de transferencias de la AUH. Esto implica alcanzar a todo el universo de 0 a 17 años y que la suma de ambas prestaciones sean equivalentes a la Canasta Básica Alimentaria (CBA). Asimismo, la CBA constituye un criterio general de referencia para actualizaciones, tomando en cuenta las disparidades regionales en el poder de compra.
- Avanzar hacia una mayor protección para evitar los desincentivos a la formalidad. Es imprescindible que el sistema de protección social tenga una articulación virtuosa con la dinámica del mercado de trabajo. En un contexto de caída de los salarios, el diseño actual genera inequidad en los tramos bajos de la escala salarial y excluye a una población de niños y adolescentes que viven en hogares con situaciones económicas adversas. Para los tramos inferiores de salario formal, se debe equiparar el monto de asignaciones familiares al que perciben los destinatarios de la AUH y Alimentar.
- Priorizar el gerenciamiento local de la asistencia alimentaria directa. Esto es clave para evitar el solapamiento de ayudas por parte de los distintos niveles de gobierno y para que las distintas jurisdicciones tomen distintos ejes de la política alimentaria correspondientes a sus problemáticas específicas. Los gobiernos locales tienen mayor capacidad para detectar situaciones críticas de vulnerabilidad que requieren asistencia directa. Por último, el gerenciamiento local reduce los costos operativos de intermediación asociados a la compra centralizada de alimentos y garantiza una mejor adecuación a los usos y costumbres alimentarias de la zona.
- Promover el componente de educación nutricional. La alimentación saludable es una condición contribuyente de la prevención de enfermedades crónicas con efectos sociales agregados importantes. El incremento de la presencia de alimentos aportantes de nutrientes esenciales, la reducción de alimentos de baja calidad nutricional y la ingesta adecuada de calorías acorde al requerimiento, implican la mejora de la calidad nutricional.
