Argentina tiene problemas vinculados a la evaluación de impacto ambiental (EIA) de proyectos estratégicos, imprescindibles para el desarrollo del país. Por un lado, si bien los procedimientos de EIA dependen de las provincias, existe un vacío respecto de quién lidera los proyectos que se emplacen en dos o más jurisdicciones o con un país limítrofe, que son precisamente aquellos que asociamos a una estrategia de desarrollo: represas hidroeléctricas, hidrovías, proyectos vinculados a la explotación de minerales. Por otro lado, la competencia de la autoridad nacional en los procedimientos de EIA es muy reducida, con lo cual la Nación tampoco puede ejercer la función de llenar ese vacío institucional y normativo entre las provincias.
Para abordar estos y otros problemas, es necesaria la creación de una Agencia de Servicios Ambientales, la cual sea capaz de materializar la visión federal ambiental en proyectos estratégicos. Una Agencia de este tipo, con un rol jerárquico y un ámbito definido de competencia, permitirá agilizar los procedimientos de evaluación y ejecutar proyectos que contribuyan al desarrollo de nuestro país. En este documento ofrecemos cinco razones fundamentales que ilustran la necesidad de una Agencia de Servicios Ambientales. Y también, una propuesta para su creación.
Cinco razones para tener una Agencia de Servicios Ambientales
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El marco normativo actual no es suficiente para la ejecución de los proyectos estratégicos que Argentina necesita
Argentina necesita una Agencia de Servicios Ambientales por la manera en que se ejecuta el actual marco normativo de la Evaluación de Impacto Ambiental. Según lo establecido en nuestra Constitución Nacional, las provincias tienen el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio y, asimismo, conservan todo el poder no delegado a la Nación. Esto tiene un impacto directo en los instrumentos de gestión y protección ambiental: el ambiente es responsabilidad del titular originario de la jurisdicción (gobierno provincial), quien ejerce la autoridad en el entorno natural y en la acción de las personas que inciden en ese medio. Además, a pesar de que las provincias cuentan con sus propias normativas sobre EIA, hay un vacío respecto a los criterios para los procedimientos sobre proyectos que se emplacen en más de una jurisdicción. Esta situación se dificulta ya que tampoco existe una Ley Nacional de Presupuestos Mínimos que establezca criterios comunes sobre los procesos para todas las jurisdicciones.
Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): proceso que permite identificar, predecir, evaluar y mitigar los potenciales impactos que un proyecto de obra o actividad puede causar al ambiente, en el corto, mediano y largo plazo; previo a la toma de decisión sobre la ejecución de un proyecto. Desde la óptica normativa, se plantea como un procedimiento técnico-administrativo previsto en la Ley N.° 25675 General del Ambiente con carácter preventivo, que permite una toma de decisión informada por parte de la autoridad ambiental competente respecto de la viabilidad ambiental de un proyecto y su gestión ambiental (SAyDS, 2019).
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La constante judicialización paraliza los proyectos estratégicos
La falta de una autoridad definida para los procedimientos de EIA de ciertos proyectos como, por ejemplo, los interjurisdiccionales, se suma a la carencia de criterios para determinar la intervención de la autoridad federal. Esto ha llevado a un fenómeno crítico: la constante judicialización de los proyectos.
La judicialización implica una participación contingente que depende del criterio de las autoridades judiciales y que no contempla un procedimiento preestablecido ni pautas de coordinación con otros organismos para la toma de decisiones. La creación de una Agencia de Servicios Ambientales sería una estrategia proactiva de abordaje de esta problemática.
3
La intervención federal ambiental es limitada y no cuenta con los recursos necesarios
La autoridad nacional ambiental interviene de manera excepcional, es decir, sólo en algunos procesos de EIA, y el nivel federal interviene sólo donde existe una norma que establece la jurisdicción nacional sobre el territorio. Por su parte, la institucionalidad encargada de llevar adelante los procedimientos se encuentra desafiada por tres aspectos:
I) La inestabilidad de las estructuras gubernamentales. La estructura gubernamental ha ido variando y sufriendo ajustes, basta ver la degradación institucional al que el actual gobierno ha sometido al ex Ministerio de Ambiente de la Nación.
II) La atomización de competencias ambientales. Muchas facultades ambientales relevantes para los procedimientos de EIA de los proyectos se encuentran atomizadas entre distintos organismos nacionales:
III) La falta de recursos. La actual estructura encargada de evaluar el impacto ambiental de proyectos federales no cuenta con los recursos humanos, económicos y tecnológicos propios necesarios. En este sentido, el Estado nacional no cobra ningún tipo de tasa por la realización de los procedimientos de EIA, por lo que la inversión estatal no tiene ningún tipo de contraprestación.
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Es necesario dar un marco de certeza a la inversión
La mayoría de los esquemas para atraer inversiones pone el foco en el diseño de los mecanismos financieros y en las condiciones tributarias y pasa por alto el cumplimiento de los marcos ambientales y sociales para que sucedan. Incluir la institucionalidad ambiental a la hora de fomentar la inversión proporcionaría seguridad jurídica.
Las inversiones a las que aspiramos se relacionan fundamentalmente con dos grandes sectores en Argentina, identificados como estratégicos: obras energéticas (de producción, transporte y distribución de energía) y grandes obras de infraestructura (agua y saneamiento, conectividad vial, riesgo hídrico e infraestructura del cuidado). Para ejecutar estas obras estratégicas que, dada su magnitud, suelen ser interjurisdiccionales, es necesario un organismo nacional que identifique, evalúe y mitigue los potenciales impactos que pueden causar al ambiente, y que se encargue de verificar el cumplimiento del marco regulatorio.
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Todos los países con estrategias de desarrollo consideran clave el aspecto ambiental para sus proyectos
La experiencia comparada arroja un primer punto: los ministerios de medio ambiente y agencias ambientales son ahora omnipresentes en todo el mundo e incluyen oficinas ministeriales, unidades de concesión de licencias y/o permisos, organismos adjudicadores y divisiones reguladoras, así como organismos encargados de funciones de investigación, tareas de supervisión, revisión técnica y auditoría.
En este sentido, los países que tienen una estrategia de desarrollo consideran al aspecto ambiental como clave a la hora de atraer y llevar adelante proyectos productivos y de inversión. Así, encontramos que países desarrollados, como Canadá y Estados Unidos, y también países del Sur Global, como Brasil, Chile y Perú, han desarrollado una institucionalidad ambiental robusta. Más aún, en estos países la trayectoria para la construcción de dicha institucionalidad ha sido fruto de atender desafíos similares a los que atraviesa hoy el nuestro.
Propuesta para la creación de una Agencia Nacional de Servicios Ambientales
Hemos dado cinco razones para la creación de una Agencia Nacional de Servicios Ambientales. Ciertamente no son las únicas, pero sí son fundamentales. Esta agencia requiere cumplir ciertas condiciones. En función del panorama desarrollado previamente, los puntos centrales que deberían abordarse en una propuesta de creación son:
- El ámbito de competencia
- El recupero de costos por los servicios para posibilitar el financiamiento
- La estructura organizacional
- La fiscalización
La creación de una agencia debe pensarse en términos de eficiencia ya que, potenciaría la estructura del Estado Nacional para dar servicios de calidad a los ciudadanos y a los proponentes de proyectos. Asimismo, al contar con dotación y recursos adecuados a su rol, agilizará los plazos de tramitación y optimizará el uso de los recursos públicos.
En última instancia, la creación de una Agencia de Servicios Ambientales no sólo permite que Argentina jerarquice al instrumento de EIA en la agenda ambiental, sino que también construya una institucionalidad con potencial para liderar la adopción de las mejores prácticas internacionales en los procedimientos de evaluación, incluyendo dentro de la evaluación ambiental a la evaluación de impactos acumulativos o la consideración del cambio climático, lo que resulta, en definitiva, una mejora sustancial en términos de política pública ambiental y desarrollo.
