¿Qué se necesita para sancionar una Ley de Humedales? ¿Cómo se fue transformando la discusión? ¿Cuáles son los actores involucrados? ¿Qué otras iniciativas se pueden impulsar para conservar estos ecosistemas?
El 21% del territorio argentino está compuesto por una gran diversidad de humedales. Fenómenos críticos como incendios en el Delta del Paraná o inundaciones en la Provincia de Buenos Aires los pusieron en el centro de la agenda ambiental.
Organizaciones ambientalistas y vecinales impulsaron la idea de institucionalizar instrumentos que permitan conservar y asegurar un uso responsable de los humedales. Este proceso se reflejó en reiterados intentos de sancionar una ley de presupuestos mínimos para su protección (LPMH). Sin embargo, la divergencia de posiciones impidió obtener la aprobación de los proyectos presentados.
¿Qué son los humedales?
Los humedales son ecosistemas que se caracterizan por la presencia permanente o intermitente de agua y la dependencia del régimen hidrológico. Los principales factores que intervienen en su formación son el clima, los aspectos geomorfológicos y los tipos de suelo y sustratos. Se trata de ecosistemas que varían naturalmente y tienen períodos de aguas altas y períodos de aguas bajas. El agua puede provenir del mar, de los ríos, lluvias o napas subterráneas.
La información precisa sobre la cantidad y tipo de humedales que posee el territorio obedece a un proceso en permanente actualización. Se estima su superficie en 600.000 km2, lo que representa el 21,5% del territorio nacional. Otros estudios la ubican en torno al 12% del territorio de Argentina, con 336.000 km2.
Los humedales ofrecen valiosos servicios ecosistémicos. Tales como el abastecimiento de agua, la amortiguación de las inundaciones, la reposición de aguas subterráneas, la estabilización de costas, la protección contra las tormentas, la retención y exportación de sedimentos y nutrientes, la depuración de las aguas y la provisión de hábitats para la diversidad biológica.
A su vez, los humedales absorben y almacenan carbono de forma natural. A modo de ejemplo, las turberas, un tipo de humedal, cubren alrededor del 3% de la tierra de nuestro planeta. Estos ambientes almacenan aproximadamente el 30% de todo el carbono terrestre. El doble de la cantidad de todos los bosques del mundo juntos. En efecto, los humedales son los sumideros de carbono más eficaces de la Tierra.
Mientras que los beneficios que proporcionan los humedales son esenciales para lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible, su deterioro reduce la cantidad y/o calidad de los servicios ecosistémicos a los que accede la población.
Los factores que provocan la pérdida de humedales varían entre países. Sin embargo, su degradación proviene principalmente de cambios en el uso del suelo vinculados a la agricultura y el pastoreo, la desviación de agua mediante represas, diques y canalizaciones, el desarrollo inmobiliario en valles fluviales y zonas costeras en general, incendios intencionales, y la contaminación del aire y el agua.
Este hecho responde a la consideración de los humedales como terrenos que hay que drenar, rellenar y convertir a otros fines. Sin tomar en cuenta que las alteraciones y daños sobre ellos son muy difíciles de revertir.
Contexto regulatorio de los humedales
El punto de partida es la Ley Nº 23919 que ratifica la Convención de Ramsar. La norma establece principios y herramientas que han supuesto un gran avance en el conocimiento y gestión de los humedales.
El esquema de protección de estos ecosistemas en nuestro país incluye también las normas de presupuestos mínimos de protección ambiental. Estas normas resultan pertinentes porque sus contenidos configuran un marco que enriquece y actualiza la aplicación de la Convención, como es el caso de la Ley General del Ambiente. Además, establecen mecanismos para estos ecosistemas, como la Ley de Control de Actividades de Quema.
Sin embargo, frente al contexto de creciente preocupación por la degradación de los humedales, las organizaciones especializadas han señalado a este marco como insuficiente. Así, surge la discusión acerca de un instrumento normativo que pueda dotar a las jurisdicciones de pautas comunes para una abordaje conjunto de los humedales.
¿Por qué una ley de presupuestos mínimos?
La reforma de la Constitución Nacional en el año 1994 significó la incorporación de una serie de innovaciones normativas en materia ambiental para la Argentina. En particular, el nuevo artículo 41 permite que la Nación dicte normas que contengan “presupuestos mínimos de protección ambiental” a las que las Provincias deben ajustarse.
La idea de presupuesto mínimo establece un piso para que las provincias constituyan su orden jurídico ambiental, mejorando o incrementando los estándares. Entender esta articulación dispuesta legalmente es clave para comprender los procesos de elaboración de las leyes ambientales. Allí donde se cruzan la potestad del Congreso Nacional de regular mínimos de protección con la potestad de las Provincias sobre el manejo de sus recursos naturales.
¿Qué es la Convención Ramsar?
Existe actualmente un marco normativo que regula de manera específica a los humedales. Sus dos pilares fundamentales son la Ley Nacional N° 23919 (Convención Ramsar) de 1991 y la Ley Nacional N° 25335 del año 2000. La Convención es el principal instrumento internacional que se refiere a la protección de los humedales.
Uno de los principales puntos de la Convención Ramsar es que se centra en el concepto de “uso racional” de estos ecosistemas. El uso racional implica la conservación y el uso sostenible de los humedales y todos los servicios que proporcionan, en beneficio de las personas y la naturaleza. Otro aspecto importante de la Convención es la posibilidad de inclusión de humedales en la Lista de Humedales de Importancia Internacional, conocidos como “Sitios Ramsar”.
En términos de implementación, Argentina cuenta actualmente con 23 sitios Ramsar. Comprenden una superficie de 5.716.578 hectáreas, a lo largo de 17 provincias. Cuentan con una diversidad ambiental que va desde lagunas altoandinas, a zonas costeras marinas, lagunas endorreicas, turberas y llanuras de inundación, entre otros.
La inclusión en la lista compromete al Estado a adoptar las medidas necesarias para garantizar que se mantengan sus características ecológicas. La categoría de “Sitio Ramsar” es una de las más exigentes en cuanto a compromisos y acuerdos entre los diferentes actores del territorio. Por eso, la conservación de estos sitios recae más sobre la articulación entre sectores para la aplicación de normas que sobre la designación en sí misma.
Por su parte, en 2021 fue dictada la Resolución Nº 80/2021 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por la que se creó el Programa de Humedales, a cargo de la Dirección Nacional de Gestión Ambiental del Agua y los Ecosistemas Acuáticos. La creación del Programa busca organizar y sistematizar las acciones, objetivos y prioridades en la gestión de la temática de los humedales.
Los actores que protagonizan el debate
Hubo tres intentos de sanción de la ley de humedales (2013, 2015 y 2020) y múltiples proyectos presentados. Estos fueron impulsados por todas las fuerzas políticas y desde siete provincias distintas. En las tres instancias de debate sobre la aprobación e implementación de una ley de presupuestos mínimos, pueden identificarse dos coaliciones con intereses contrapuestos. Una coalición ambientalista, que aboga por la aprobación de los proyectos, y una coalición productivista, que intenta limitar el alcance o evitar la aprobación de la norma.
Estas coaliciones no son espacios homogéneos o estancos, sino que están conformados por actores con posicionamientos diversos y en constante proceso de transformación. A lo largo de los años, el universo argumental de las dos coaliciones ha mutado con los sucesivos intentos de aprobación de la norma.
A continuación, se presenta una línea de tiempo con los principales eventos vinculados a la discusión nacional sobre la ley de humedales.
Una brújula para entender los debates sobre la sanción de una ley de presupuestos mínimos
- Definición de humedal
La discusión sobre la definición de “humedal” determina el ámbito de aplicación de la norma en términos territoriales, de sujetos y de actividades alcanzadas. Según la definición de humedal que se utilice, la cantidad de territorio argentino afectado por una Ley de Humedales varía entre 336.000 km2 y 600.000 km2, es decir, entre un 12% y un 21,5% de todo el territorio de la Argentina. - Inventario Nacional de Humedales y Ordenamiento Ambiental del Territorio
El Inventario Nacional de Humedales es una herramienta de información que distingue la ubicación de los humedales y sus principales características. El debate vinculado al inventario reside en si debe o no ser un insumo previo al diseño de una Ley de Humedales y en qué marco temporal se desarrollará en caso de no serlo. - Semaforización por áreas
La discusión sobre la “semaforización” de los humedales se refiere a la clasificación de estos ecosistemas según los usos y actividades permitidas, en función del valor de conservación que se le asigna. Es un tipo de herramienta de ordenamiento que implica establecer categorías taxativas en base al valor ecosistémico de los humedales.
Específicamente, la semaforización apunta a categorizar a los humedales en tres clases: áreas de preservación (rojo), áreas de gestión de recursos (amarillo) y áreas de usos múltiples (verde). - Moratoria
La moratoria refiere al período entre la sanción de la ley y su efectiva entrada en vigor. También aclara qué sucede con las actividades que se proyectan como restringidas mientras se realiza el Inventario Nacional de Humedales y el Ordenamiento Territorial. La moratoria tiene el objetivo de evitar el riesgo de “anticipación” por parte de agentes productivos que busquen avanzar aceleradamente en nuevas iniciativas aprovechando el período intermedio entre la sanción de la ley y su implementación. - Sanciones
La discusión gira en torno a la inclusión de sanciones de carácter penal para quienes no cumplan las pautas de la futura Ley de Humedales. La mayoría de los proyectos de ley cuyo tratamiento fue más avanzado prevén un régimen sancionatorio de carácter administrativo a ser aplicado por las autoridades jurisdiccionales.En este sentido, la objeción de los actores no gira en torno a la inclusión de un capítulo sancionatorio en sí, sino a la posibilidad de establecer sanciones de carácter penal.
Pensando una gestión integral de los humedales
Se requieren cambios para compatibilizar la preservación de los servicios ecosistémicos de los humedales con la producción. Sin embargo, existen mecanismos de adecuación viables que podrían adoptarse para esa clase de actividades.
Por ejemplo, productores de pequeña y mediana envergadura cuentan con la calidad del suelo como principal activo para el mantenimiento de su actividad en el tiempo. En este sentido, tienen incentivos para incorporar la variable de la sustentabilidad.
La situación es mucho más compleja y taxativa en relación con los proyectos inmobiliarios. Una vez que se produce un cambio en el uso del suelo con fines urbanísticos se modifica irreversiblemente la dinámica hídrica y los servicios ecosistémicos son casi imposibles de recuperar.
Frente a la inminencia de la sanción de una LPMH, resulta fundamental garantizar previsibilidad en los procesos de producción. El proceso de movilización social ha modificado la disposición de algunos actores a aceptar regulaciones. Este hecho habilita la posibilidad de realizar un trabajo articulado entre los representantes y diversos actores de la sociedad civil que canalice las visiones contrapuestas en un proyecto de ley consistente y superador.
El punto de partida de estos procesos es que los humedales son hoy en día territorios habitados y productivos. En este sentido, debe buscarse implementar instrumentos que aseguren la preservación de los servicios ecosistémicos, generar previsibilidad en el largo plazo para la producción, y procurar en ese proceso la participación del conjunto de partes interesadas y establecer mecanismos claros de adecuación en cada caso.
Herramientas de gestión
A continuación se presentan algunos instrumentos que pueden abonar a los objetivos de gestión y desarrollo sostenible de los humedales, más allá de la aprobación de una ley de presupuestos mínimos. Las propuestas comparten dos condiciones de posibilidad. En primer lugar, dar respuesta a la necesidad de garantizar el acceso a la información ambiental y a la mejora de los canales de acceso. En segundo lugar, deben sostenerse el diálogo y los espacios de conversación como una premisa de implementación.
La difusión de estas herramientas e instrumentos puede ayudar en el camino de construcción de una institucionalidad ambiental que es fundamental continuar. Entendemos que el proceso de discusión y elaboración de las políticas públicas ambientales no debe abordarse en términos dicotómicos, sino participativos y plurales. Este proceso debe volcarse en un instrumento que se ajuste al objetivo planteado, concibiendo la ley de humedales como un medio y no como un fin en sí mismo. En ese ejercicio se inscribe este aporte que, por su esencia, se encuentra en permanente construcción.
