Introducción
El diagnóstico de la alta inflación en Argentina: breve mirada heterodoxa
En nuestra perspectiva, la influencia de los costos están en el corazón de un proceso inflacionario argentino, que consideramos multicausal. El carácter indexatorio de salarios, precios y contratos refuerza los niveles de inflación e impide su descenso, dotando de inercia al fenómeno. Así, la escalada de los costos en la economía adquiere una dinámica propia de “shock y propagación”, estableciendo ante cada shock escalones crecientes para la tasa de inflación mensual. Cada aumento del tipo de cambio, producto de la fragilidad del sector externo, se propaga y deriva en ciclos de aumentos de los precios internos cada vez mayores, convalidando nuevos escalones de inflación. En otras palabras, la aceleración de la inflación se vincula a la debilidad y transitoriedad de la desinflación previa. Esta perspectiva no excluye, sino que se complementa con la noción de que el déficit público sostenido y financiado con emisión monetaria junto con las tasas de interés reales negativas son una parte de la explicación de la inflación en una economía bimonetaria como la Argentina (Libman, Ianni y Zack, 2023).
El mecanismo de propagación de los shocks está relacionado con la suba dispar de los precios, que a su vez distorsiona los precios relativos. Ante un shock (por ejemplo, el aumento del tipo de cambio), no todos los precios reaccionan a la misma velocidad. Ante la nueva nominalidad, los sectores cuyos precios quedaron desfasados poco a poco los aumentan, reforzando el nuevo piso. Si bien suelen “retrasarse” por un tiempo, los precios (entre ellos, los salarios) luego se acomodan con variaciones mayores para no perder su “posición relativa”. Lo mismo pasa con la parte del gasto público previsional y social que se encuentra relacionado a la nominalidad de los meses anteriores (inflación, salarios, recaudación). A ellos se suma la política cambiaria que, de no adaptarse rápidamente a los nuevos niveles de inflación, puede “retrasar” el tipo de cambio, incrementando la fragilidad externa mediante la intensificación de la apreciación cambiaria.
Gobierno progresista y ausencia de estabilización
Desde sus inicios, el gobierno del Frente de Todos enfrentó un escenario económico complejo, marcado por el alto nivel de deuda e inflación heredados y por la irrupción de la pandemia en 2020. Este escenario se complejizó aún más por la guerra en Europa, el alza mundial de los precios de los alimentos a partir de 2022 y la sequía en 2023. Por todo eso, cualquier plan de estabilización en esos años hubiera enfrentado escollos muy difíciles.
No obstante, la aceleración inflacionaria de 2018 y 2019 mostraba elementos indexatorios que fueron suspendidos por la pandemia. Los comportamientos asociados a una inflación que ya había superado el 50% se rompieron producto de una crisis extraordinaria y, en 2020, la inflación había bajado al 36%. En otras palabras, las paritarias se paralizaron y adoptaron un comportamiento de acuerdos extrasectoriales (pactos generales por suspensiones y pago de subsidios salariales), la inflación descendió 14 puntos (en el marco del shock por la caída brutal de la actividad) y se adoptó una nueva fórmula de movilidad jubilatoria que hizo el gasto menos sensible al aumento de la inflación.
Estos tres factores “nuevos” en la dinámica desde 2021 podrían haber sido la plataforma para un (muy dificultoso) intento de estabilización heterodoxo. Pero la subestimación del proceso de aceleración inflacionaria, la vuelta de comportamientos indexatorios y la convalidación de una nominalidad creciente por parte de la política macroeconómica, no permitieron aprovechar esa ventana de oportunidad. Asimismo, la incapacidad de la política macroeconómica de contener la inflación se dio a la par de una política salarial y un manejo de la puja distributiva ineficaz, sin herramientas explícitas, ni una política clara hacia los actores, ni ámbitos institucionales consolidados. Por supuesto, un programa con anclas desindexatorias hubiera requerido a la vez operar en el frente fiscal (por ejemplo, bajando subsidios donde era posible), en el frente monetario y en el cambiario, simultáneamente. En otras palabras, la política económica fue perdiendo la posibilidad de la utilización de anclas cambiarias y salariales frente a un proceso inflacionario que la superó con creces.
El punto central del aprendizaje no es que un intento de estabilización “heterodoxo”, con las armas propias de un gobierno de base popular, tenía asegurado el éxito entre 2020 y 2023. Podía fracasar, como cualquier programa económico en un escenario complejo. El problema es que esa estrategia ni siquiera se intentó. La principal lección a futuro es el costo de la pasividad.
Los costos sociales y electorales de no estabilizar para el campo popular
La ausencia de estabilización tuvo serias consecuencias para la ciudadanía en su conjunto y en particular para la base popular del gobierno. Dado que los salarios adoptaban un comportamiento crecientemente indexado, apenas lograban alcanzar a los precios a partir de las renegociaciones. Es así cómo, a pesar de lograr incrementos nominales cada vez más altos, el salario real de quienes tenían negociaciones colectivas no crecía, imprimiendo al régimen inflacionario una tendencia al estancamiento tanto del poder adquisitivo como de la actividad económica.
Quienes mejor pudieron defenderse de la inflación en la pospandemia fueron aquellos que contaban con instancias institucionales de determinación del salario, como las paritarias sectoriales, las de empleados públicos, las paritarias docentes y, hasta cierto punto, la del servicio doméstico. Quienes no contaron con instancias de negociación colectiva del ingreso (no asalariados precarios, jubilados, beneficiarios de la AUH/tarjeta alimentar) o tenían una representación deficiente en las mismas, como los beneficiarios del Programa Potenciar Trabajo en el Consejo de Salario, vieron mermar sus ingresos reales sensiblemente, en algunos casos en el orden del 20% (Etchemendy, Pastrana y Vezzato, 2023). Y a estos sectores habría que agregar aquellas paritarias privadas que perdieron sustancialmente más allá del “empate” en el promedio general.
En suma, lo que prevaleció fue una lógica de “supervivencia del más fuerte” que tiñó a los actores populares, incluso con un gobierno cercano. A la vez, las heterogeneidades en el ingreso contribuyeron a explicar por qué, si bien la economía continuaba creciendo en 2022, la pobreza aumentaba. Estas desigualdades dificultaron cualquier estrategia política y electoral sólida del espacio progresista. La pérdida de votos y el ascenso de un discurso fundamentalista de mercado parece una de sus consecuencias más palpables.
El nuevo gobierno: los escenarios que se abren
¿Qué escenarios se abren en ese nuevo contexto? Proponemos dar una mirada a experiencias comparadas “exitosas” para estabilizar una inflación de más del 100% anual y pensar, a partir de allí, escenarios posibles. En un reciente trabajo, Palazzo et. al. (2023) encuentran 46 casos de Planes de Estabilización en América Latina entre 1970 y 2020. De ellos, sólo 12 lograron bajar la inflación en el tiempo. En esta sección repasamos siete de esos casos “exitosos”2: países medianos y grandes de América Latina, comparables a la situación argentina actual, más Israel3.
Política y planes de estabilización efectivos con inflación muy alta (+100%) o hiperinflación
Países medios o grandes de América Latina e Israel
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*En el Pacto de Solidaridad de México la política de ingresos y las pautas salariales fueron formalmente concertadas con sindicatos controlados por el PRI y con los empresarios.
El Cuadro 1 devuelve algunos datos importantes. Primero, la mayoría de estos casos “efectivos” de estabilización (excepto Israel ´85, México ´88 y Venezuela ´96/97) venían de una hiperinflación abierta -más del 50% mensual- y cuatro dígitos anuales. Como ha mostrado la literatura, la hiperinflación aumenta la tolerancia social a medidas de shock y de reforma estructural (dolarización, ajuste fiscal y monetario, privatizaciones, apertura a importaciones, reformas laborales) con enormes cambios en la distribución del ingreso. En este sentido, no es casual que los tres casos de política de ingresos consensual (Israel ‘85, Venezuela ‘96/97) o semiconsensual (México ‘88), como parte del programa de estabilización, se dan en casos de inflaciones muy altas, pero sin hiperinflación.
Segundo, y también coherente con la literatura y las miradas sobre la estabilización de inflaciones altas en los años ‘80 y ‘90, el tipo de cambio funge de ancla frecuente en la estabilización efectiva de precios4. Todos los casos, excepto Perú (1991) y Chile (1975), implementaron un ancla de tipo de cambio dentro de los 6 meses de lanzado el plan, ya sea más débil (crawling peg o bandas), media (tipo de cambio fijo en moneda local) o más fuerte en el caso de la convertibilidad (caja de conversión) en Argentina 1991 (o por ejemplo la dolarización en Ecuador 2000, no incluida aquí porque partió de una inflación menor al 100% anual)5.
La tercera constatación es que la mitad de los casos efectivos, 4 sobre 8, se dan en contextos que no son plenamente democráticos. Estos van desde dictaduras en Chile (1975) y Perú (1991), partido único o dominante en México (1988) y democracia restringida con estado de sitio en Bolivia (1985). Los casos de Chile y Perú son, como se sabe, los de reforma estructural más radical: los programas liberaron el tipo de cambio y desregularon los controles de capitales, subieron la tasa de interés y bajaron el arancel medio de la economía en un plazo muy corto, a la vez que produjeron reformas fiscales profundas. Los costos sociales en términos de desempleo y pobreza fueron enormes en ambos casos.
Muchas de las medidas en estos cuatro casos pudieron sostenerse con represión de los opositores. La «Nueva Política Económica” de Bolivia en 1985, por ejemplo, se desenvolvió bajo un gobierno que decretó el estado de sitio y encarceló sindicalistas opositores a la vez que congeló salarios en el sector público (donde se concentraba la fortaleza sindical). En México, el proceso de estabilización fue más consensual con los actores sociales (especialmente con los empresarios porque la autonomía de los sindicatos era muy baja y el programa fue más gradual), pero implementado por un gobierno que controlaba el Congreso.
La cuarta constatación es que, entre los casos analizados de reducción efectiva de alta inflación, solo dos, Israel en 1985 y Venezuela en 1996, realizaron una política de ingresos consensuada con sindicatos y empresarios como parte integral del plan5. En ambos casos el partido “laborista” o de base sindical fue parte de la coalición proestabilización. Israel y su victoria sobre la inflación en los ’80, que dura hasta nuestros días, es el caso paradigmático de participación sindical y política de ingresos en un plan antinflacionario.
Ni Argentina (1991) ni Brasil (1994) tuvieron una política de ingresos consensuada con los actores sociales en sus estabilizaciones de los años 90. En Argentina el plan de Convertibilidad, que se benefició de una sociedad golpeada por dos episodios hiperinflacionarios anteriores, vinculó las negociaciones paritarias a “productividad”, lo cual suspendió, en la práctica, la negociación salarial. Asimismo, el contexto de desempleo en alza combinado con apertura comercial debilitó a los sindicatos y los alejó de las mesas de negociación salarial. El gobierno de Carlos Menem, sin embargo, se concentró en una serie de arreglos y pagos laterales a los sindicatos hegemónicos mientras se consolidaba el programa de estabilización: participación sindical en la venta de activos estatales y en los nuevos mercados de fondos de pensión y ARTs, cuotas de mercado en el sistema de obras sociales, mantenimiento de la ultraactividad que garantizaba subsidios sindicales. En otras palabras, la Convertibilidad no tuvo política de ingresos, pero sí acuerdo de gobernabilidad con los sindicatos basado en pagos organizacionales.
En el caso de Brasil, el plan Real de 1994 se basó en un ataque al déficit público y la desindexación general de todos los precios de la economía, control de agregados monetarios y una sustancial baja de impuestos a las importaciones (Da Fonseca, 1998; Ferrari y De Paul, 2003). El “éxito” del Plan Real, coinciden los analistas, se explica en parte por la política de ingresos: desindexación de los precios, de contratos clave de la economía (Fonseca, 1998) y de los salarios). Su carácter unilateral en un marco democrático, componente esencial del plan, fue posible por tres factores principales: su naturaleza progresiva y no de shock, la configuración de la coalición de centroderecha que excluía a los sindicatos, y el carácter territorialmente descentralizado del sindicalismo en Brasil. Como la unidad de negociación es el municipio (no el sector, como en Argentina, Israel o Europa continental), se limita el papel de a las confederaciones nacionales (de hecho ilegales hasta 1988) y del sindicalismo como actor nacional en la puja distributiva.
Un repaso a las experiencias comparadas de estabilización “exitosa” de inflación muy alta (+100% anual) en países comparables con Argentina nos devuelve que todas tuvieron al menos un elemento entre los siguientes:
- Pactos con los actores socioeconómicos, especialmente los sindicatos. Esto es: políticas de ingreso consensuadas para atenuar los costos sociales de la estabilización y de las reformas fiscales (Israel, México, Venezuela).
- Hiperinflaciones abiertas previas que facilitaron las políticas de shock y elevaron la tolerancia social al ajuste (Perú, Bolivia, Argentina, Brasil).
- Represión abierta para viabilizar la imposición del plan de estabilización ortodoxo, con amplias y abruptas caídas de ingresos de los sectores populares y de la actividad económica (Chile, Bolivia, Perú).
En la Argentina actual, el más promisorio de los tres caminos presentados, es decir el del acuerdo social, parece obturado por las características ideológicas del gobierno que asume y sus probables alianzas políticas y sociales.
Conclusión: escenarios posibles ante un programa ortodoxo de estabilización
¿Cuáles son los escenarios que quedan abiertos? Señalamos dos que pueden contener dosis variables de represión e hiperinflación y que no son excluyentes en sus etapas. Ambos están asociados a las dos estrategias que están sobre la mesa en el discurso del nuevo gobierno. La primera de ellas es la dolarización. La fragilidad actual de la economía argentina, en la que existe un stock de reservas muy limitado y un atraso considerable del tipo de cambio, lleva a que una liberación rápida de las regulaciones monetarias y cambiarias esté asociado a un cambio radical en los precios, por lo que no puede descartarse un escenario hiperinflacionario. El tipo de cambio de conversión que precisa una dolarización implica que el cambio de régimen monetario se lleve adelante “a precios de mercado”, de ese modo, la desvalorización del peso tendría un salto muy abrupto. La contracción fiscal, los efectos sobre el poder adquisitivo de la intensificación inflacionaria y la desmonetización de la economía implicarían, a su vez, un impacto muy serio sobre los salarios reales y la actividad económica, alimentando a su vez la inestabilidad. De todos modos, pasados los shocks hiperinflacionarios, la experiencia comparada sugiere que la tolerancia a los costos sociales sube y que muchas veces es más fácil estabilizar en estos casos donde la escalada descontrolada de precios finalmente corta la indexación vigente, que en el caso de inflaciones “muy altas” vigentes por mucho tiempo.
Una segunda estrategia es un ajuste ortodoxo clásico centrado principalmente sobre un ancla fiscal y monetaria que apueste a los efectos desinflacionarios del desempleo y la caída de la actividad. Como hemos señalado, en este enfoque, el diagnóstico de la inflación tiene una raíz fundamentalmente monetaria. Pero tal como insistimos en este trabajo, en un régimen de alta inflación como el actual, en el que los factores institucionales asociados a los costos explican buena parte del problema, la sensibilidad de los precios frente a una recesión se encuentra limitada, al menos en el corto y mediano plazo. Por lo tanto, este camino, además de excesivamente costoso en términos sociales, es en general inefectivo para bajar la inflación. La insistencia en un plan basado en el ajuste de la actividad por la vía fiscal y monetaria expondría a la economía argentina a una larga recesión, como sucedió en el pasado, al mismo tiempo que podría tener asociado una estrategia represiva, tal como se observa en las experiencias comparadas.
Bibliografía
– Da Fonseca, M., “Brazil’s Real Plan”, Journal of Latin American Studies, vol. 30 Oct 1998.
– Etchemendy, S. y Pastrana, F., “Hacia un modelo coordinado de negociación salarial en Argentina: macroeconomía, política de ingresos y acuerdos sociales”, Fundar, 2021.
Etchemendy, S.; Pastrana, F.; Vezzato, J., “Los Ingresos Populares en un Régimen de Alta Inflacion”, Fundar 2023.
– Ferrari, F. y De Paula, L. “The Legacy of the Real Plan and an Alternative Agenda for the Brazilioan Economy” Investigation Economica, abril-junio 2003.
– Libman, E.; Ianni, J. M. y Zack, G., «Argentina bimonetaria: cómo salvar al peso sin morir en el intento», Fundar, 2023.
– Palazzo, G.; Rappeti, M. y Waldman, J., “Planes de estabilización, evidencia en América Latina” Documento de Trabajo n 4, Equilibra, 2023.
Notas
1) Las políticas de ingreso, esto es el diseño de senderos de salarios y, en ocasiones, precios clave de la economía durante la estabilización, se dividen en unilaterales, es decir impuestas por el Estado, o consensuadas con los actores sociales, especialmente con sindicatos y empresarios.
2) Específicamente por “exitosos” entendemos que la inflación se estabilizó al tercer año de implementado el programa en niveles de 20% interanual o menos —condición que cumplen todos los casos que incluimos excepto Chile, que alcanzaría ese número unos años después. Por razones analíticas, para calificar un caso de este modo nos concentramos en la “efectividad antiinflacionaria” y excluimos otros criterios de análisis como salario real, pobreza, etc. Buscamos, en particular, identificar en cada programa el rol de las anclas cambiarias, de la política de ingresos -o la explicación de su ausencia- y su relación con el contexto político-institucional general.
3) Palazzo et al. (2023) agregan como “exitosos” a Ecuador 2000, Nicaragua 1991, República Dominicana 1990, Costa Rica 1982 y Uruguay 1990. Nosotros elegimos los incluidos en el cuadro por tratarse de países más grandes y comparables con Argentina actual, tanto en la fisonomía de sus actores económicos como en el nivel de inflación muy alta (mayor a 100%). Palazzo et al. no consideran las políticas de ingreso, que nosotros consideramos vitales para el éxito del Plan en un país como Argentina.
4) Esta visión se contrapone a las visiones más ortodoxas como la predominante bajo el gobierno de Macri (2016-19) que ponen el acento en la liberación de los controles de capitales y del tipo de cambio, el ajuste de la tasa de interés o los agregados monetarios y recortes fiscales—más que en las anclas cambiarias— como elementos principales para disminuir la inflación y que se mostró inefectiva en ese período.
5) Cabe destacar que actualmente la fijación cambiara es más compleja que hace décadas, producto del incremento en la movilidad de capitales y la volatilidad financiera internacional.
6) Las políticas de ingreso, esto es el diseño de senderos de salarios y, en ocasiones, precios clave de la economía durante la estabilización, se dividen en unilaterales, es decir impuestas por el Estado, o consensuadas con los actores sociales, especialmente con sindicatos y empresarios.
