Los recursos que se ahorrarían si se reformulara el subrégimen industrial de Tierra del Fuego —como se propone en el Documento 2— deberían ser utilizados para promover la diversificación productiva fueguina e iniciar un camino gradual a fin de potenciar la construcción de una provincia crecientemente próspera y menos dependiente de la promoción y del arbitrio de los gobiernos nacionales. Este Documento 3, que cierra la serie Hacia una transformación productiva posible en Tierra del Fuego, analiza las potencialidades y las limitaciones para el desarrollo de nuevas actividades que permitan ampliar la matriz productiva de Tierra del Fuego, así como la agenda de protección social y reconversión laboral que debería acompañar un proceso de transformación productiva de este tipo.
Hacia una transformación productiva posible en Tierra del Fuego
Múltiples motivos condujeron a la creación del actual régimen de Tierra del Fuego: la distancia de los principales centros de producción y consumo del país, condiciones climatológicas severas y tensiones geopolíticas. El argumento central consistía en que, sin una política pública activa específica, no estaban dadas las condiciones para que una cantidad significativa de personas se radicara y llevara adelante allí actividades económicas.
Como se señaló en el Documento 1 de esta serie, el Régimen puesto en marcha por la Ley 19.640 logró su objetivo de propiciar un crecimiento significativo de la población y de la actividad económica sobre la base del empleo industrial. Sin embargo, el llamado “subrégimen industrial” —cuyas características específicas no fueron establecidas por la Ley 19.640, sino por normativa posterior— genera un costo fiscal anual relevante y concentra la economía fueguina en unos pocos rubros, sin incentivos a generar valor agregado local.
En los últimos años surgieron diversos esfuerzos analíticos y políticos para avanzar hacia una reconversión de la estructura productiva provincial. Estos reflexionan sobre los sectores y las condiciones que podrían conducir a un cambio en la matriz productiva que la vuelva menos dependiente de la asistencia fiscal y más ligada a ventajas competitivas locales.
Este documento avanza en esa dirección. Analiza y presenta un camino posible para la ampliación de la matriz productiva fueguina sobre la base del aprovechamiento de un conjunto de condiciones naturales existentes y de otro conjunto de condiciones por construir.
Se plantea que una agenda de transformación productiva gradual en Tierra del Fuego debería tener dos grandes dimensiones: una sectorial y otra sociolaboral. La dimensión sectorial debería tener por foco a las actividades económicas con potencial de volverse dinámicas y sustentables, al tiempo que la dimensión sociolaboral se centraría en asegurar los niveles de ingresos de las personas y las familias posiblemente afectadas por el cambio de la matriz productiva, así como en acompañar las transiciones laborales de las y los trabajadores. La viabilidad de la transformación productiva en Tierra del Fuego depende del éxito de ambos ejes funcionando en tándem.
Toda transformación productiva de este tipo implica un enorme desafío intertemporal: requiere financiamiento generoso, estable y plurianual para atender significativas inversiones públicas y privadas, tanto para la política productiva como para la política de protección social y reconversión laboral asociada a ella. Para esto, se propone que la mayor parte del ahorro fiscal que podría generarse con una reforma del subrégimen industrial —el Documento 2 de esta serie presenta una entre múltiples alternativas posibles— debería ser destinada a un fondo para financiar tanto las inversiones productivas como aquellas correspondientes a la agenda sociolaboral.
No se trata sólo ni únicamente de una cuestión económica: esta transformación es ante todo un desafío político. La gobernanza de ese fondo debería ser codiseñada entre la Nación y la Provincia de Tierra del Fuego, garantizando un rol protagónico a los actores del territorio —en particular, el gobierno provincial— en la decisión de las directrices estratégicas del fondo y en su ejecución.
El potencial de diversificación productiva de Tierra del Fuego (dimensión sectorial)
La provincia cuenta con una base de recursos que deberían ser fortalecidos y estimulados para que converjan, de forma articulada y complementaria, a construir una estructura basada en nuevas capacidades competitivas, intensiva en conocimiento, menos dependiente de incentivos fiscales y con horizontes para trascender los límites que hoy genera una matriz productiva excesivamente especializada en pocos rubros. Los sectores con potencial de crecimiento identificados (ejes sectoriales) requieren de políticas públicas activas que provean bienes públicos complementarios para facilitar e impulsar su desarrollo (ejes transversales).
Identificar sectores emergentes a potenciar (Ejes sectoriales)
Surge del análisis que es clave impulsar y fortalecer dos sectores que ya poseen algún grado desarrollo: el turismo y la economía del conocimiento. Del mismo modo, es importante poner en marcha actividades que implican agregar valor aguas abajo al sector de hidrocarburos (petroquímica) así como mejorar la infraestructura logística para que el transporte de cargas en la provincia sea más eficiente y a fin de desarrollar servicios de logística asociados a las actividades antárticas. Finalmente, es prioritario apuntalar actividades científico-académicas con vistas a generar una masa crítica de investigadores y de proyectos vinculados a temas antárticos, oceánicos, subantárticos y ambientales.
Facilitar las condiciones para su desarrollo (Ejes transversales)
Uno de los problemas estructurales críticos es el acceso a la vivienda. La problemática habitacional en Tierra del Fuego tiene larga data; el proceso migratorio ha sido muy rápido, a lo que se suma el hecho de que muchos bienes han sido destinados a alquiler temporario para turistas, por ende, la oferta de vivienda escasea. Sin este factor garantizado, cualquier otro estímulo resultará insuficiente para el despegue de sectores centrales en la ampliación de la matriz productiva fueguina. Por otro lado, el perfil de migrantes llegados tras la Ley 19.640 fue en su gran mayoría el de trabajadores y trabajadoras asalariadas. Un segundo factor a abordar entonces es el desarrollo de un ecosistema emprendedor que apuntale el surgimiento de nuevas pymes productivas y de servicios.
Invertir para crear empleo
Si se toman todos los ejes planteados de modo agregado, se estima que esta diversificación sectorial requeriría un monto de inversiones públicas (35%) y privadas (65%) del orden de los USD 6000 millones a realizar a lo largo de diez años. La ampliación de la matriz productiva tendría un impacto significativo en el empleo: se estima que, en ese periodo, podrían generarse más de 7500 nuevos puestos de trabajo, concentrados principalmente en los sectores de turismo y economía del conocimiento pero también en una amplia variedad de sectores con potencial de crecimiento sustentable. De este modo, si es acompañada de políticas de desarrollo productivo que construyan una matriz productiva diversificada de sectores dinámicos, una reformulación del subrégimen industrial como la presentada en el Documento 2 de esta serie —o cualquier otra con significativo impacto sectorial— debería tener un impacto neutro sobre el empleo.
Programa de protección social y actores en la transformación productiva (dimensión sociolaboral)
Todo proceso de transformación productiva que implique una reformulación profunda del subrégimen industrial podría tener en el corto y en el mediano plazo impactos sociales no deseados en Tierra del Fuego. Por ello, en primer lugar, una reformulación del subrégimen industrial fueguino sería viable política y socialmente si y sólo si existe una firme voluntad política nacional y provincial de desplegar un programa de protección social y reconversión laboral.
En segundo lugar, para ser sustentable, una reformulación no debería pensarse como un conjunto de compensaciones a posibles afectados: debe tener una estrategia clara —de política y de diseño institucional— para atender los intereses de los actores involucrados y para incluirlos en el proceso decisorio. En este sentido, la transformación productiva en Tierra del Fuego no es sólo ni principalmente una cuestión económica: es ante todo un desafío político.
Alternativas posibles para un programa de protección social y reconversión laboral
Una transformación productiva posible en Tierra del Fuego requiere un esfuerzo deliberado para articular los desafíos de diversificación sectorial con la necesidad de atender las dinámicas sociolaborales. Reconocer los derechos de las familias fueguinas que se verían afectadas de manera directa por un cambio en la matriz productiva y precisar cómo podría garantizarse el sostenimiento de sus ingresos y su nivel de vida es una tarea imprescindible.
Para ser exitoso, un programa de protección social y reconversión laboral debe en su diseño facilitar la reinserción de las y los afectados en nuevos empleos genuinos y de calidad vinculados al desarrollo de las actividades en crecimiento, y contener un conjunto de apoyos económicos de larga duración. Asimismo, debe procurar que ocurra el menor número posible de emigraciones al continente.
Gobernanza compartida de la transformación productiva
Este trabajo considera necesario canalizar la mayoría de los recursos que se generarían con una reformulación del subrégimen industrial a un fondo que asegure la capacidad de financiación de inversiones en diferentes áreas de obra pública prioritarias y así permita el crecimiento robusto de los sectores emergentes identificados en este documento.
Actualmente un fondo similar existe. El Fondo para la Ampliación de la Matriz Productiva Fueguina (FAMP) fue creado en 2021 para dar institucionalidad y financiar un proceso de inversiones en la provincia. Puede entenderse como un primer hito hacia el cambio de la estructura productiva que no tenía precedentes en la isla. No obstante, lo que aquí se propone excede el alcance de lo permitido en la normativa que regula el FAMP y supone la existencia de un fondo con una capacidad de financiamiento significativamente mayor. Un fondo como el que aquí se propone debería asegurar el alcance hacia obras públicas que no se limiten estrictamente a lo productivo sino que también tengan un impacto directo sobre la calidad de vida de los fueguinos.
En cuanto a la gobernanza de este fondo, se considera importante crear una mesa de diálogo —que funcionaría a modo de ámbito tripartito y tendría explícita entidad institucional— conformada por organismos administrativos y jurisdiccionales (a nivel nacional, provincial y municipal), cámaras empresarias y representaciones sindicales involucradas, a fin de acordar los términos de la transformación productiva de la provincia y del programa de protección social y reconversión laboral asociado. Una mesa de este tipo apunta a crear visiones estratégicas para los sectores con mayor sostenibilidad y basadas en el consenso.
Para llevar a cabo esta transformación, el sector público deberá construir consensos políticos, sociales e institucionales, diseñar nuevas normativas y regulaciones, asegurar la disponibilidad de financiamiento y, fundamentalmente, fortalecer las capacidades estatales. Ignorar la importancia de estos desafíos significaría desconocer la complejidad que una operación económica y política de esta magnitud implica.
Este documento completa la serie Hacia una transformación productiva posible en Tierra del Fuego. El Documento 1 de la serie realiza un diagnóstico sobre el marco normativo, la estructura económica y el costo fiscal del actual subrégimen industrial, al tiempo que el Documento 2 elabora una propuesta de reformulación del subrégimen industrial y estudia sus impactos esperables en la producción, los precios, el empleo y el costo fiscal a través de un modelo de simulación.
