El progresismo se ha sobregirado en su optimismo respecto del potencial de los recursos naturales para salir de la larga década perdida de Argentina. Este sobregiro alcanza una síntesis en el última editorial de José Natanson (1): “En el mundo real, las posibilidades que tiene Argentina para incrementar rápidamente sus exportaciones son dos: hidrocarburos y minería”.
Me preocupa esta deriva de quienes considero compañeros de ruta. Hoy más que nunca hace falta una visión alternativa para estar listos el día en que termine la noche de una presidencia que no vimos venir. Una propuesta modernizante para generar prosperidad en el futuro: ambiciosa, posible, operativa. Un encuadre centrado en las personas, no sólo en la riqueza bajo el suelo.
Una visión hacia el progreso debe poner un norte para el país que soñamos de acá a diez, veinte, treinta años. En esta hoja de ruta, los énfasis importan. Y en este sentido resulta preocupante que hoy el acento del campo progresista se pose casi exclusivamente en la bonanza que podríamos tener si lográramos, vía inversiones principalmente extranjeras, extraer del suelo los hidrocarburos y los minerales para exportarlos al mundo. Es tanta la frustración que acumulamos que resulta atractivo agarrarse de la fortuna de la naturaleza. Por supuesto que tenemos que aprovechar nuestros recursos no renovables –sin los cuales no podríamos alcanzar la riqueza suficiente para generar prosperidad colectiva–, pero cerrar tanto el foco ahí es un problema.
Un punto de partida inspirador en el contrapunto que quiero hacer lo ofrecieron en 2023 Juan Carlos Hallak y Andrés López (2). En su artículo, buscan romper el pesimismo en el campo progresista respecto de la posibilidad de que Argentina logre una mejor inserción internacional de su compleja y diversificada estructura productiva. De manera más precisa, sostienen que el norte de la política productiva debe ser el desarrollo exportador, porque insertarse en mercados internacionales tracciona, en sus palabras, los procesos de inversión e innovación generalizados. Y en Argentina el potencial exportador de los sectores agroindustriales, industriales y de servicios transables es muy grande.
Por eso es sorprendente que el progresismo caiga en este énfasis exagerado en salir del estancamiento por la vía de la explotación de recursos no renovables. Varios motivos nos llevan a plantear un cambio de foco, a recalibrar los acentos.
1.
Argentina tiene la fortuna de contar con un entramado industrial que países como Chile o Perú no tienen. En múltiples nodos del tejido industrial nuestro país ya es competitivo o está cerca de serlo. Aquí, por ejemplo, se genera desde maquinaria agrícola de calidad hasta la investigación y el desarrollo (I+D) y la producción de las válvulas que compran empresas como Ferrari y Mercedes Benz para algunos de sus motores (3). Desde Argentina se exportan las pickups que se usan en los grandes proyectos mineros de Chile y Perú (4), destinos donde la industria automotriz argentina no goza de los beneficios proteccionistas del Mercosur y compite de igual a igual con, por ejemplo, Tailandia. Y aunque es un nicho y la escala es baja, ¿cuántos países del Sur Global logran exportar a Países Bajos o Australia alta tecnología como la de los reactores nucleares de investigación del INVAP? Nuestro país tiene trayectoria en la exportación de tecnología para generar energía a partir de fuentes renovables: en un mundo que transiciona hacia alternativas “verdes”, ¿por qué no dar mayor centralidad en nuestra hoja de ruta a la reinvención de esas capacidades, inexistentes en la mayoría de los países del Sur, para insertarse en cadenas de valor como las de la energía eólica y el hidrógeno verde?
No se trata de volver a visiones románticas del mundo de las manufacturas: está claro que segmentos del entramado industrial argentino sólo se sostienen con un alto costo para la sociedad, y que habría que avanzar hacia una apertura inteligente. Pero sí sorprende que, con las capacidades ya disponibles y con el potencial de construir nuevas oportunidades a partir de ellas, nuestra agenda hacia el progreso tienda a subestimar estas alternativas. La gran mayoría de los países latinoamericanos que hoy miramos como modelos en la explotación de sus recursos naturales no tienen la suerte de contar con esta ventaja.
2.
Se sostiene hoy con optimismo que las inversiones en minería e hidrocarburos pueden traccionar no sólo cierto entramado de proveedores —cosa que parece alcanzable—, sino también impulsar el desarrollo tecnológico local con impacto agregado para el país. Por supuesto que Argentina necesita incentivar la inversión extranjera directa en sectores intensivos en recursos naturales y que, a contramano del Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI), es clave condicionar a esos inversores para que haya aquí agregación de valor y lo que en la jerga se llaman encadenamientos (5). También es cierto que este tipo de inversiones podrían traccionar un amplio conjunto de proveedores metalmecánicos, de insumos difundidos o de obras de ingenería civil, entre otros. Pero aun cuando esa estrategia saliera bien, parece sobreestimar el impacto potencial de ese “efecto desarrollista” sobre el conjunto de la economía argentina, sobre todo en lo que refiere a tecnología de frontera. Poner demasiadas fichas ahí podría llevar a una nueva desilusión.
En busca de casos inspiradores se suelen citar las historias de Noruega, que a partir de su enorme riqueza en hidrocarburos logró desarrollar una industria naviera de exportación; o de Brasil, que relanzó su política industrial para el desarrollo de proveedores asociados al petróleo offshore. Pero quizá sea necesaria una mayor cautela con las comparaciones: es sabido que la trayectoria de los países pequeños de Europa es muy peculiar, difícil de replicar (6). Brasil, en tanto, tiene la ventaja de contar con un enorme mercado interno que sirve de banco de pruebas para apuestas de política industrial que el pequeño mercado argentino no permitiría. Para ello, Brasil recurre al BNDES, un banco de desarrollo con un poder para financiar inversión doméstica de largo plazo que no tiene comparación en América Latina: en 2010, cuando se aceleraba la explotación hidrocarburífera en el mar brasileño, el valor de los créditos del BNDES era más de tres veces el monto total desembolsado globalmente por el Banco Mundial (7).
Quizá el caso de Australia, con su exitoso desarrollo de proveedores industriales y de servicios surgidos al calor de su pujante minería, pueda ser nuestro faro. Ojalá suceda acá también. Pero dos factores estructurales me hacen pensar que podemos morir en el intento. Por un lado, como ya han señalado Carlos Freytes, Pablo Gerchunoff y Daniel Schteingart, Argentina no es Australia. Entre otras razones, porque nuestra dotación de riqueza natural es significativamente menor que la de Australia: el capital natural per cápita de Australia en 2018 (el dato más reciente) era de 81.257 dólares, al tiempo que el de Argentina era de 12.717 dólares (tampoco somos Canadá ni Chile, con 37.674 y 20.938, respectivamente) (8). Por otro lado, el timing de entrada a la competencia global configura el grado de dificultad del desafío de saltar al desarrollo (9): en este caso, Australia se movió primero y entró tempranamente en los mercados internacionales de tecnología de punta para la minería.
3.
El sobregiro con la riqueza bajo el suelo como nuevo motor exportador de la Argentina, por su parte, corre el foco del potencial de la agroindustria. Más allá del punto obvio sobre las oportunidades para nuestro país en alimentos a partir de su riqueza agropecuaria, creo que el reencuadre de la agenda debería poner énfasis en “inventar” productos de exportación en los que Argentina se diferencie a nivel global. Por ejemplo, replicando el tipo de inserción internacional que se logró cuando el país “inventó” el vino Malbec. La experiencia indica que ese tipo de logros no ocurren de manera automática por dinámicas de mercado, sino que requieren de políticas productivas y coordinación público-privada. Incluso países que consideramos modelos de mercado como Chile lo han hecho de ese modo: fue la política industrial del pinochetismo tardío la que permitió que ese país se reinventara como exportador global de salmón y frutas (10).
4.
Por último, una agenda de construcción de prosperidad para la Argentina con un nuevo foco en las personas tiene que tener en la mira a los sectores de servicios, sobre todo aquellos con capacidad de exportar y al mismo tiempo generar abundante empleo local. Tomo acá distancia del espíritu más bien “horizontalista” del artículo ya citado de Hallak y López. Creo que, contra lo que ellos sostienen, una agenda de futuro tiene que hacer ciertas apuestas sectoriales o verticales, apostando a cierta rama de la producción. En este sentido, Argentina se debe una política ambiciosa y sofisticada para explotar el potencial de al menos dos sectores de servicios orientados a la exportación: turismo y software.
Existe ya evidencia que indica que la política pública es clave para dar un salto de magnitud significativa en el sector turismo (11): política de infraestructura, conectividad aérea, construcción de marca y posicionamiento en el mundo. Los destinos globales no nacen: se hacen. Y Argentina tiene con qué. El sector software y servicios informáticos, por su parte, ya hoy genera más empleo que el sector automotriz y exporta unos 2600 millones de dólares por año. Tener un sector de software vibrante, con talento local que destaca al país no sólo en nuestra región, fue condición de posibilidad para desarrollar en Argentina el conjunto más amplio de actividades en economía del conocimiento. Alguien puede decir: esas divisas son pocas comparado con las que puede llegar a generar la minería. A lo que podríamos responder, para vencer la incredulidad: es verdad que exportando horas-programador o software a medida es imposible dar un salto exportador de la dimensión del que soñamos con la minería. Pero, ¿qué pasaría si Argentina reorientara su más bien rústico régimen de promoción sectorial (la Ley de Economía del Conocimiento) para potenciar las empresas de software de producto? Cuando esas empresas logran vender en el mundo el producto desarrollado en el país, su potencial para escalar es tan grande que hasta resulta difícil de cuantificar ex ante. En un país que ha mostrado una “tasa de natalidad” de unicornios superior a la de países comparables, cortarse las alas de antemano resulta de un pesimismo llamativo.
5.
Ahora bien, hay una precondición para todo lo anterior: abordar de una vez la pregunta que el progresismo tiende a esquivar. ¿Qué hacer con el Estado? Resulta demasiado fácil ponerse a la defensiva para decir que lo que está haciendo este gobierno, aluvional en su destrucción diaria del aparato estatal y en su desprestigio de las personas que lo integran, no nos llevará a buen puerto. Menos sencillo es plantear una transformación creíble del Estado argentino. Regalar esa agenda equivale a pegarse un tiro en el pie, y va a hacer mucha falta porque la destrucción que quedará el día después será proporcional a la duración de este peculiar experimento.
El tipo de políticas productiva y comercial y la coordinación público-privada que hacen falta para una nueva inserción argentina en el mundo requiere de un Estado mucho más capaz que el que recibió el gobierno actual: un sector público que pueda competir con el sector privado para reclutar y formar a cuadros técnicos bien remunerados. Personas que sientan orgullo de trabajar en el sector público. Una transformación progresista del Estado que pueda desplegar políticas productivas y comerciales para el futuro requiere también generarle a ese Estado mayor autonomía de los grupos de interés. No hay desarrollo posible con Estados capturados: en definitiva, el problema es más político que económico.
Esta reinvención del Estado es imprescindible para muchos objetivos que compartimos como sociedad. Pero destaco uno acá: si efectivamente en los próximos años Argentina logra obtener significativas rentas de sus hidrocarburos y su minería —hay estimaciones que sugieren que en 2030 las exportaciones anuales de ambos sectores sumados podrían alcanzar los 45.000 millones de dólares (12)—, habrá que hacer mucha política pública sofisticada para que esa bonanza no se disipe en el aire como renta pasajera.
6.
Salir del modo reactivo en el que hoy se encuentra el campo progresista, ante un gobierno que satura la agenda, requiere construir una alternativa propia que pueda señalizar un futuro de prosperidad para nuestro país. Parece difícil lograr ese objetivo si nuestro encuadre pone excesivo acento en la riqueza que, desde el suelo, podría derramar sobre el conjunto. Una nueva agenda de políticas pide a gritos un nuevo mensaje que reponga el valor estratégico de múltiples sectores de la compleja economía argentina y ubique el foco en las personas, en su talento, en sus capacidades y en su creatividad, antes que simplemente en los recursos naturales.
Notas
2. Hallak, Juan Carlos y Andrés López, “Para liderar el desarrollo productivo, se necesita una inserción global más allá de la minería y Vaca Muerta”, La Nación, 1 de octubre de 2023.
6. Katzenstein, Peter. 1985. Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe. Ithaca: Cornell University Press.
7. Musacchio, Aldo y Sérgio G. Lazzarini. 2014. Reinventing State Capitalism: Leviathan in Business, Brazil and beyond. Cambridge: Harvard University Press.
8. Banco Mundial, variable “Natural capital per capita (constant 2018 US$)”.
9. Gerschenkron, Alexander. 1962. Economic Backwardness in Historical Perspective. Cambridge: Belknap Press of Harvard University Press.
10. Kurtz, Marcus. 2001. “State Developmentalism Without a Developmental State: The Public Foundations of the ‘Free Market Miracle’ in Chile”. Latin American Politics and Society 43(2):1-25.
11. Castillo, Victoria et al. 2017. “The causal effects of regional industrial policies on employment: A synthetic control approach”. Regional Science and Urban Economics 67: 25-41.
12. Argentina Productiva 2030. 2023. Documento integrador. Buenos Aires: Ministerio de Economía de la Nación.
