La discusión pública ha puesto en el centro del debate la conveniencia o no de mantener el Régimen de Tierra del Fuego. Más allá de invocaciones generales a la necesidad de revisarlo o incluso propugnar su remoción inmediata, no hay propuestas concretas o lineamientos para un cambio que permitan guiar el debate y la construcción de acuerdos para hacerlo posible. En respuesta a esta necesidad, este segundo documento de la serie Hacia una transformación productiva posible en Tierra del Fuego plantea una Propuesta de Reformulación del subrégimen industrial y evalúa sus implicancias sobre variables económicas y sociales clave como la producción, el empleo, los precios y el costo fiscal.
Reformular el Régimen de Tierra del Fuego
Este documento propone una reformulación del Régimen de Tierra del Fuego que busca bajar gradualmente —en un plazo de once años— la mayor parte de la renuncia fiscal asociada al subrégimen industrial y transformar el esquema de incentivos fiscales para alinearlos con la promoción de la innovación y agregación de valor. La propuesta se completa en el Documento 3 de esta serie donde se aborda la construcción de una base productiva más competitiva, y por ende menos dependiente de la asistencia pública, al tiempo que contempla una fuerte protección social para acompañar esta reconversión.
Cualquier propuesta de reformulación del subrégimen industrial podría generar natural preocupación y resistencia por su potencial impacto en el empleo y en los ingresos de la población y del gobierno provincial, que podrían amplificarse por una caída generalizada de la actividad económica. Por este motivo, la propuesta que aquí se plantea incluye un ejercicio de cuantificación de posibles implicancias en un conjunto de variables clave a través de un modelo de simulación. Esta cuantificación es la base de un planteo integral de transformación: el impacto en el empleo y el ahorro fiscal constituyen la base del cálculo de inversión en el estímulo productivo —a nuevos sectores de la economía— y social —para fomentar el apoyo y la reconversión laboral de los trabajadores afectados— que se presentan en el Documento 3.
Contar con evidencia no implica que las decisiones sean autoevidentes: toda decisión implica un desafío en la armonización de intereses. Por eso, se generó un modelo de simulación flexible que abre la posibilidad de analizar escenarios alternativos a los que aquí se consideran, modificando parámetros y cambios en la secuencia y forma de implementación de cada instrumento de política. El aporte de esta serie es proveer estos insumos clave para echar luz sobre distintos dilemas de política pública y poder trazar soluciones integrales.
Propuesta de Reformulación del subrégimen industrial
Con base en el diagnóstico realizado en el Documento 1 de esta serie, este trabajo presenta una Propuesta de Reformulación que contempla una profunda revisión del esquema de incentivos fiscales que establece el subrégimen industrial. Tiene como eje central pasar de premiar la facturación de las empresas a estimular esfuerzos locales de innovación y de agregación de valor; al mismo tiempo que busca un significativo ahorro fiscal por la remoción de beneficios asociada a la porción de valor agregada en el exterior.
A grandes rasgos, la propuesta contempla en forma inmediata la remoción de toda restricción no arancelaria y la eliminación de la brecha de impuestos internos entre los productos electrónicos nacionales e importados, situando la alícuota común en 6,55% (salvo para los teléfonos celulares, donde se reduciría gradualmente a 0%). Luego, entre los Años 2 y 6 la importación de insumos pasaría gradualmente a pagar IVA, mientras que entre los Años 7 y 11 la misma pasaría a pagar los correspondientes aranceles de importación. De esta manera, el valor agregado en Argentina continuaría sin pagar IVA y se beneficiaría también de la protección efectiva que otorga el escalonamiento arancelario.
La propuesta establece un cronograma de implementación gradual de once años, de 2024 a 2035. Esta gradualidad tiene el fin de suavizar sus impactos y, principalmente, permitir la mayor sincronización posible de esta transición con el desarrollo de nuevas actividades productivas, así como dar tiempo de adaptación a las empresas al nuevo marco de incentivos y proveer un plan de protección social y reconversión laboral para los trabajadores afectados, tal como se describe en el Documento 3 de la serie.
En cuanto al instrumento para la implementación legal de esta propuesta, es recomendable una ley del Congreso de la Nación para dar la mayor garantía al financiamiento del proceso de transformación productiva en el plazo estipulado.
Simular el impacto de la Reformulación
Para evaluar esta Propuesta de Reformulación se buscó predecir cómo variarían los precios —nacionales e importados— ante cambios impositivos y aduaneros, y cómo dichas variaciones determinarían la situación competitiva de las empresas del subrégimen frente a la oferta importada, permitiendo establecer los posibles impactos en la producción, el empleo y la recaudación fiscal.
Se generó un modelo de simulación de lo que sucedería al finalizar los 11 años estipulados para la transformación. El modelo hace foco en los tres principales productos del subrégimen: celulares, televisores y equipos acondicionadores de aire; luego, extrapola los resultados al resto de los productos. Se focaliza en estos tres productos porque representan el 77% de las ventas al continente y el 82% del costo fiscal del subrégimen. Realiza simulaciones independientes para cada uno de los tres productos, basada en la siguiente secuencia de impactos esperados.
- Se calcula el impacto que tendría la Propuesta de Reformulación sobre los precios de los productos (nacionales e importados) y se determina, para cada producto, un precio relativo nacional/importado.
- El precio relativo determinará las decisiones de localización de la producción. El modelo asume que si el precio nacional se mantiene igual o por debajo del precio importado, la decisión de producir en Tierra del Fuego se mantendrá inalterada. En cambio, si el precio nacional crece por encima de un umbral porcentual alpha por encima del bien importado—en este modelo alpha sería entre el 10% y el 14%, dependiendo del tipo de producto— se inducirá la total relocalización hacia el exterior (por ejemplo hacia China, Vietnam o India), siendo la relocalización creciente en el rango intermedio entre 0 y alpha.
- Dados los nuevos precios y las decisiones de localización de la producción, se determinan las nuevas demandas por bienes nacionales e importados.
- Los cambios en la demanda provocarán modificaciones en la producción local y en las importaciones; y esto tendrá a su vez un impacto sobre el empleo local y sobre el ahorro fiscal que obtendría el Estado nacional.
Como paso final, los resultados obtenidos sobre empleo y ahorro fiscal para los tres productos principales se extrapolan al resto de los productos del subrégimen.
Impactos (simulados) de la Propuesta de Reformulación
El modelo de simulación tiene por fin predecir y evaluar resultados e impactos esperados de la implementación de esta propuesta. Según los resultados del modelo, al momento de finalización del período de implementación (2035):
- Cesaría por completo la producción de teléfonos celulares en Tierra del Fuego —pasarían a importarse en su totalidad—, mientras que se mantendría el 61% de la producción actual de televisores y el 28% de la de acondicionadores de aire.
- Los precios promedio se verían escasamente alterados en el caso de los celulares (subirán 2%), mientras que crecerían 27% en el caso de los televisores y 10% en el de los acondicionadores de aire. En una propuesta alternativa se propone reducir los aranceles a la importación de teléfonos celulares del 16% (nivel actual) al 12%, causando que los precios de los celulares caigan un 1% respecto a su valor de 2021.)
- La pérdida de empleos sumaría 7254 durante los once años del período de implementación (659 puestos de trabajo por año en promedio), no previéndose pérdidas adicionales en los años subsiguientes.
- El ahorro fiscal acumulado sumaría en el mismo lapso USD 5864 millones, más USD 881 millones cada año desde su finalización.
Las cifras hasta aquí presentadas hacen una comparación “punta a punta” entre el primer y el último año. Sin embargo, la propuesta establece un cronograma de implementación gradual. Por ello, interesa también considerar el impacto en el tiempo poniendo el foco en la evolución proyectada de las principales variables sociales y económicas: el empleo y el ahorro fiscal.
Respecto del empleo, se destaca un impacto negativo inicial, en parte debido a la normativa vigente que estipuló la exclusión del sector textil de la renovación del subrégimen industrial, y porque, desde el momento inicial de la propuesta, operan dos medidas de alto impacto (la quita de barreras no arancelarias y la eliminación del diferencial de impuestos internos). Durante los años siguientes los impactos son heterogéneos. En un primer período (2025-2028), serían más suaves; y luego (de 2029 a 2034), aumentaría por la relocalización productiva de celulares y aires acondicionados hacia el exterior del país como respuesta al cambio en los costos relativos entre producir localmente e importar.
La reformulación generaría, asimismo, un significativo ahorro fiscal. Tanto por la sustitución gradual de producción nacional, que no paga impuestos, por importaciones, que sí lo hacen, como por los impuestos a los insumos importados que comenzaría a pagar la actividad de la isla, el ahorro fiscal crecería año a año desde el inicio hasta el final de la implementación de la propuesta, llegando en 2034 a USD 881 millones (un 82,4% del costo fiscal actual del subrégimen, tal como fue estimado en el Documento 1 de esta serie).
Evaluar la Propuesta de la Reformulación: simular escenarios de contingencia
El uso de un modelo de simulación de este tipo contribuye a brindar un horizonte de previsibilidad para evaluar en forma rigurosa las implicancias esperables de cualquier cambio de política que se considere implementar. No obstante, los resultados presentados están naturalmente sujetos a potenciales errores de predicción. Dependen de un conjunto de supuestos cuya validez no es incuestionable. Por ello, la evaluación de supuestos alternativos sobre algunos parámetros clave del modelo es un ejercicio relevante. Se plantean entonces a continuación tres escenarios alternativos para cotejar los resultados obtenidos por la simulación.
Propuesta base
Corresponde a la Propuesta de Reformulación del subrégimen industrial, presentada arriba, base de la comparación con los demás escenarios propuestos.
Propuesta alternativa — Baja en aranceles a la importación para teléfonos celulares
Propone una reducción de los aranceles a la importación de los teléfonos celulares desde su nivel actual de 16% a un nivel del 12%, la cual se implementaría en dos escalones uniformes durante los años 2033 y 2034, luego de haber cesado la fabricación de este producto en Tierra del Fuego. Esto provocaría una caída en el precio promedio de los teléfonos celulares del 1% respecto a su valor de 2021, con una reducción del ahorro fiscal anual de largo plazo de USD 43 millones.
Escenario alternativo 1 — Mayor respuesta de relocalización de empresas
Simula lo que ocurriría frente a una mayor sensibilidad de las empresas a la diferencia entre el precio nacional y el importado. Más específicamente, reduce el porcentaje de diferencia a partir del cual no quedaría producción en Tierra del Fuego. En el caso de los celulares, este nuevo escenario no cambiaría la situación final, sólo incrementaría la velocidad del proceso de relocalización. Para los televisores, el efecto sería casi nulo dado que el precio nacional terminaría en 2034 casi igualado al precio importado. Y, en el caso de los acondicionadores de aire, toda la producción terminaría siendo desplazada por oferta importada.
Escenario alternativo 2 — Mejora de la productividad (baja de costos logísticos)
Por último, se consideró un escenario en el cual las empresas logran mejorar su productividad a través de reducir uno de los mayores componentes del costo local, la logística, en un 30% en un lapso de cinco años. Esta reducción produciría una disminución en el precio nacional que permitiría a la producción nacional competir en mejores condiciones con la oferta importada.
La consideración de estos distintos escenarios muestra una escasa sensibilidad de los impactos simulados por el modelo a cambios relevantes en los parámetros considerados. Ello contribuye a dotar de confiabilidad a sus resultados como aproximación a los efectos esperados de una eventual implementación de la propuesta formulada en este estudio.
Mientras que la Propuesta de Reformulación mantiene ciertos incentivos económicos —ahora atados a la agregación de valor en Tierra del Fuego— lograría a la vez el ahorro de gran parte del costo fiscal que genera el actual esquema de incentivos. Ahora bien, una reformulación del subrégimen industrial fueguino será viable política y socialmente si y sólo si existiera una firme voluntad política nacional y provincial de desplegar un programa de protección social y reconversión laboral robusto y con horizonte temporal prolongado. Como se estudia en el Documento 3, este ahorro debería ser usado tanto para el desarrollo de nuevas actividades productivas, que tienen el potencial de generar nuevos empleos de similar orden de magnitud, como para financiar un programa de protección social y reconversión laboral para atender la relocalización sectorial de los puestos de trabajo y mantener el nivel de ingresos de las personas y las familias durante el tiempo que dure esa transición.
