Se cumplieron 30 años de la sanción de la Ley de Inversiones Mineras (LIM). Una ley que prometió 30 años de estabilidad fiscal, cambiaria y aduanera para cada nuevo proyecto que decidiera invertir en el país. Mirada a la distancia, una promesa casi imposible de cumplir, en un país que ciertamente no ha gozado de estabilidad en los últimos 30 años. Una ley melliza de un Acuerdo Federal Minero que cosechó 23 firmas en 1993.
Su 30° aniversario llega en un año con el Congreso Nacional casi paralizado. La efeméride es una buena oportunidad para hacernos algunas preguntas: ¿cuánto podemos pedirle a una ley? ¿Podemos mejorarla a la luz de 30 años de un funcionamiento precario, aprendizajes cruzados y jurisprudencia? Reflexionemos sobre qué nos trajo hasta acá y detengámonos en cinco puntos para debatir el régimen promocional hacia adelante.
Vamos por partes. La creación de un régimen especial de promoción de la actividad minera en los años 90 tuvo como objetivo principal radicar inversiones para el desarrollo de proyectos de mediana y gran escala con la introducción de tecnología, servicios y bienes de capital. Hasta ese momento, tales proyectos no se habían materializado en el país. A pesar del potencial geológico que empezaba a florecer -El Pachón fue descubierto en 1964- la actividad tenía baja escala, casi no exportaba y estaba escasamente mecanizada; además, la demanda doméstica, pequeña y volátil, tornaba poco sostenibles a las operaciones de metales base y minerales industriales. La minería metalífera brillaba por su ausencia.
El propio nombre del régimen (LIM) da cuenta de su principal objetivo y lo cierto es que las inversiones sí fueron llegando y ubicaron al sector, en las últimas dos décadas, en el ránking de los principales complejos exportadores del país. De aquí se desprenden dos preguntas: la más difícil de responder, por su carácter contrafáctico, es: ¿se hubieran producido igual estas inversiones sin el régimen? La segunda, que tiene varias respuestas: ¿por qué con un régimen comparativamente favorable -por lo menos en los papeles- no se manifiesta el nivel de inversiones varias de magnitudes superior al nuestro que se observa en la región?
Antes de pasar a esbozar algunas respuestas, adelantamos que vamos a dejar al litio -el mineral del momento- prácticamente excluido de este análisis. No obstante el régimen lo incluye, la gran cantidad de inversiones y potenciales proyectos alrededor de este recurso no se pueden explicar por la Ley.
Su dinamismo se enmarca en un contexto más amplio que incluye al Código de Minería (la posibilidad de dar concesiones a diferencia de otros países), diferencial geológico (calidad del recurso), una buena rentabilidad coyunturalmente alta, la demanda creciente y la necesidad de asegurar su aprovisionamiento en los mercados más dinámicos en la adopción de la electromovilidad. Dicho esto, vamos a los cinco puntos.
Cinco puntos para el debate
Dimensión Fiscal-tributaria
La LIM fijó un tope para las regalías provinciales del 3%, pero en distintas coyunturas se establecieron tributos nacionales como los derechos de exportación por encima de esa potestad provincial, alcanzando hasta el 10% del valor de venta. Estos derechos de exportación no responden a un diseño sectorial y no se observan como tal en otras jurisdicciones del mundo.
Una posible respuesta para mejorar la renta del Estado y un mejor aprovechamiento de los minerales es diseñar un instrumento que sustituya derechos y regalías mirando el modelo de los que han establecido Perú y Chile en este siglo. Estos instrumentos no se limitan a un porcentaje bajo, sino que acompañan las fluctuaciones de precios y/o márgenes. Los ciclos favorables son un hecho y lo mejor es preverlos desde el diseño. En ese sentido, el litio debería ser un aprendizaje. Este debate no puede escindirse de la distribución entre Nación y Provincias, más aún cuando se trata de un recurso no renovable y acotado.
Dimensión Cambiaria
La mención es limitada en la LIM, solo enunciada como estabilidad cambiaria, mientras que se torna central en la decisión de inversión cuando el capital proviene del exterior. Si no hay utilidades no hay negocio. Si no hay negocio no hay inversión. Mejor que la inversión ocurra porque el balance sectorial es positivo en divisas para el país. Lo cierto es que distintas resoluciones del BCRA han modificado el acceso a divisas y la ley garantizó poco y nada. En hidrocarburos, por ejemplo, la ley 27.007 Art. °19 ratificó por ley un cupo determinado. El dólar «soja» otro ejemplo.
El Decreto 753/2004 vigente hasta el 2011 fue lo más parecido que tuvo el sector minero a un régimen preferencial. Claro que medidas tendientes a una normalización macroeconómica deberían converger a evitar la necesidad de marcos sectoriales y ventanas; mientras eso no llegue, algo hay que hacer, pensando que la minería es un sector con un horizonte de maduración de 30 años o más.
Como se puede observar, ambas dimensiones están cruzadas por la estabilidad: ¿cómo lograr la tan mentada estabilidad fiscal y cambiaria? En 30 años no se logró reglamentar o viabilizar un instrumento que haga efectiva esa «garantía» en lo fiscal. En lo cambiario, huelga repetirlo, la ley podría dar alguna garantía mayor. En lo fiscal, aunque parezca contraintuitivo, no hay dudas de que un esquema flexible sujeto a márgenes operativos o precios desalentaría la revisión periódica en ciclos de precios altos y mejoraría la ecuación para invertir en los bajos.
Dimensión Socioambiental
La ley sólo invitaba a constituir una previsión ambiental con un techo pero ¡sin un piso! (artículo °23). ¿Es razonable otorgar beneficios fiscales e impositivos sin una garantía de inversiones responsables? Aquí sí ha pasado mucha agua bajo el puente: participación ciudadana, consulta previa, estándares ambientales, cierre de minas, géneros. Nuevas demandas. ¿Podemos pensar cómo incorporar estas dimensiones a un régimen de inversión? El régimen promocional de la Ley de Economía del Conocimiento, por ejemplo, ya internaliza géneros.
Dimensión Encadenamientos Productivos
Noruega, Canadá o Australia no son solo países con una dotación privilegiada de recursos naturales. Son naciones que han logrado apalancar buena parte de su desarrollo en RRNN, generando industrias de bienes y servicios asociados que hoy exportan al mundo. Originalmente nuestro régimen de promoción buscó facilitar la importación sin aranceles.
Es cierto que a escala argentina no todos los bienes se van a poder desarrollar localmente, pero en determinados sectores no pueden sostenerse indefinidamente los beneficios arancelarios: incluso los locales competirían en desigualdad de condiciones frente al producto importado. La solución no puede pasar por aumentar requisitos de compre local a nivel provincial. El régimen nacional podría articular mejor y acompañar el desarrollo de proveedores allí donde se radica la actividad extractiva con incentivos más direccionados.
Dimensión Infraestructura
¿Puede el régimen internalizar la inversión en infraestructura? Otros países suelen compensar con la devolución de IVA «construcción», sin tener una amortización acelerada como la LIM (Art.°13). El IVA en grandes proyectos de inversión suele tener mejor incidencia en la ecuación financiera, y hoy no se le presta suficiente atención. Aquí la pregunta es por qué provincias están generando incentivos de «obras por regalías» en lugar de usar instrumentos más robustos que tiene a la mano la Nación.
Sin dudas hay más puntos para el debate y esta columna es una renovada invitación a abrirlos. El contexto de incertidumbre macroeconómica, salvando las distancias, tiene similitudes al de los años previos a la sanción de la LIM. Las provincias que tienen en la minería una opción de desarrollo necesitan que el Congreso funcione en favor de ese objetivo, y que defina qué nueva ley de inversiones mineras hace falta para los próximos 30 años. Seguir con parches y contradicciones entre normativa nacional y provincial solo ayuda a estudios jurídicos y contables y lleva a un desarrollo rengo. Rompamos la inercia, empujemos el lápiz.
Esta columna se publicó originalmente en el diario El Cronista el 30 de abril de 2023.
