Si bien el crecimiento económico es imprescindible para disminuir la pobreza, no alcanza para revertirla. Para transformar las condiciones de exclusión es necesario un abordaje integral. La integración sociourbana promueve el desarrollo de quienes viven en los barrios populares a través de una mejora de las condiciones estructurales. La Argentina lleva años trabajando en esta línea que hoy es política de Estado. Es crucial que evitemos retroceder con acciones que desfinancien lo ya establecido. En cambio, resulta fundamental explorar nuevos esquemas de financiamiento para aprovechar al máximo los beneficios de esta herramienta y ampliar su impacto.
Ilustración: Guillermo Meza.
Qué es y por qué se necesita la integración sociourbana
Los barrios populares son los espacios donde se concentra la pobreza estructural de nuestro país. Los primeros asentamientos surgieron a principios del 1900 —producto de las migraciones internas y externas— y crecieron al ritmo de urbanización e industrialización local. Hoy hay 6467 barrios de este tipo a lo largo de todo el país, donde viven más de cinco millones de personas.
La política de integración sociourbana reconoce todas las desigualdades existentes en estos barrios y propone políticas concretas para solucionarlas. Busca intervenir en estos asentamientos para generar las condiciones mínimas y equiparar las posibilidades de desarrollo de cada persona. Se traduce en el abordaje de tres grandes dimensiones: habitacional, urbana y socioeconómica. Esta integralidad convierte a esta política pública en una herramienta fundamental para generar cambios de fondo que combata la pobreza estructural.
Este enfoque multidimensional centrado en mejorar las condiciones de vida en los barrios populares demostró ser efectivo, tanto en Argentina, como en la región. En los últimos cuatro años, las intervenciones realizadas a través de esta política pública beneficiaron a más de un millón y medio de personas. Su continuidad y profundización son imprescindibles para alcanzar la construcción de una Argentina sustentable e inclusiva.
Del problema del hábitat informal a la política de Estado
Antes de avanzar con los desafíos actuales, repasamos brevemente la historia de estas políticas. El Estado argentino reconoció la problemática habitacional de forma temprana (con el derecho a la vivienda digna expresado en la Constitución Nacional). No obstante, los enfoques desde donde se trabajó el hábitat no siempre fueron iguales ni gozaron de grandes consensos.
1960-1970 | Erradicación y reasentamiento
En respuesta al crecimiento de los barrios populares, se implementaron políticas enfocadas principalmente en la ilegalidad de las ocupaciones y su desalojo. En algunos casos, también contempló el reasentamiento en viviendas construidas por el Estado. Estas estrategias fueron muy costosas: por los valores de construcción, de los desplazamientos y las presiones sociales generadas. Además, se limitaban a la vivienda, sólo una dimensión de un problema más complejo.
1980-1990 | Integración física y regularización
Con el retorno a la democracia, primó un enfoque que priorizaba la integración física de los asentamientos con el resto de la ciudad. Se hicieron obras de infraestructura (nuevas vías y calles) y mejoras en el saneamiento (conexión a redes de agua, cloacas y pluviales). Se emprendieron acciones para mejorar el déficit de viviendas. Y se promovió la regularización de la tenencia de las tierras.
2003 - 2015 | Mejora de las condiciones de habitabilidad
Marcado por la crisis de 2001, las propuestas de estos años buscaron resolver el problema público del déficit habitacional y promover la reactivación productiva de los sectores involucrados. Entre 2003 y 2013, se proporcionaron más de 700.000 soluciones habitacionales (incluyendo viviendas nuevas y mejoramientos de las existentes). No obstante, los beneficios de esta integración física se veían reducidos en el contexto de los problemas sociales que enfrentaban los habitantes de los asentamientos, planteando la necesidad de nuevos abordajes.
Hacia una perspectiva integral
Entre sociedad civil, academia y decisores del Estado toma fuerza la necesidad de poner énfasis, no sólo del déficit habitacional, sino en la problemática de la exclusión (y todas sus dimensiones). Así se instala la noción de integración sociourbana como política pública destinada a combatir la pobreza estructural de forma integral, impulsando un rediseño de las políticas de hábitat.
Politicas de integración sociourbana
El problema del hábitat informal tiene un largo recorrido en Argentina. Si bien existieron experiencias anteriores impulsadas, sobre todo, por la sociedad civil, hasta 2016, no había información sistematizada y oficial que permitiera conocer de forma agregada la realidad de los barrios populares. Durante el gobierno de Mauricio Macri se dieron los primeros pasos en torno a la creación de la política de integración sociourbana a nivel nacional. Esto se impulsó, fundamentalmente, a partir del primer relevamiento de barrios populares a nivel nacional, el establecimiento de un andamiaje jurídico específico que culminó en la ley, y el diseño de un específico mecanismo de financiamiento para permitirle la escala y sostenibilidad requerida.
Estas bases se consolidaron durante la gestión de Alberto Fernández, cuando se puso en funcionamiento el FISU, se lo dotó de recursos, se ejecutaron las primeras obras de envergadura y se publicaron las actualizaciones del RENABAP. Este específico recorrido da cuenta de que, a diferencia de otras agendas, la política de integración sociourbana atravesó, durante los últimos ocho años, un proceso de consolidación que trascendió las diferencias partidarias.
Relevamiento de barrios populares
El Relevamiento Nacional de Barrios Populares de 2016 fue el primer paso en el proceso de institucionalización de la política de integración. Significó un nuevo paso en la identificación de la población objetivo de la política pública. Ofreció un conocimiento exhaustivo de las condiciones de vida en los barrios, información fundamental para delimitar el ámbito de aplicación de la política de integración sociourbana.
Según los datos recogidos:
- Aproximadamente cuatro millones de personas (935.000 familias) vivían, en ese entonces, en los 4416 barrios populares identificados en todo el país
- Alrededor del 38% de quienes habitaban los barrios eran menores de 15 años de edad, y casi 70% eran menores de 29 años.
- En cuanto a los servicios básicos, se estimó que el 93% de los hogares no contaba con acceso formal a la red de agua corriente, el 98% no contaba con acceso formal a la red cloacal, el 70% no contaba con acceso formal a la red eléctrica y el 98% no contaba con acceso a la red formal de Gas Natural.
Ley de Barrios Populares
En octubre de 2018 se sancionó la Ley 27.453 de Régimen de Regularización Dominial para la Integración Sociourbana —mejor conocida como “Ley de Barrios Populares”— con un amplio consenso de todas las fuerzas políticas. Ella se convirtió en el pilar normativo para trabajar la integración sociourbana de los barrios populares de manera sistémica.
Fondo de Integración Socio Urbana (FISU)
El FISU tiene como principal objetivo financiar los proyectos de integración sociourbana para los Barrios Populares que se encuentren inscriptos en el Registro Nacional y crear lotes con servicios. Se creó para intentar sortear los riesgos asociados a las restricciones fiscales coyunturales que pudieran afectar la implementación de la Ley de Barrios Populares. En esta línea, en diciembre de 2019, el Congreso votó la Ley de Emergencia Económica. Ella estableció la creación del impuesto PAÍS y asignó el 9% de lo recaudado para financiar al FISU, convirtiéndose en su principal fuente de recursos.
Secretaría de Integración Sociourbana (SISU)
El decreto de 2019 que dió origen al FISU designaba a la Secretaría de Integración Sociourbana (SISU) como autoridad de aplicación de la política pública. A partir del flujo de recursos, en 2021, comenzaron a implementarse sus primeras acciones, organizadas alrededor de cuatro pilares: 1) la integración sociourbana de barrios populares, 2) el acceso a la vivienda; 3) el acceso al suelo; y 4) la integración socioproductiva.
Según un informe de gestión entre 2020 y 2023, se realizaron más de 1200 obras en más de 1000 barrios. El 17% del presupuesto se destinó a proyectos integrales y el 83% restante a proyectos con un alcance más focalizado. Si bien estos proyectos tienen un alto valor social y representan un significativo punto de partida para abordar territorios complejos y vulnerables, aún no significan urbanizaciones integrales.
Desafíos de la política de integración sociourbana
Aún con matices y diferencias en su implementación, durante las últimas dos gestiones de gobierno nacional, actores de distintas fuerzas políticas trabajaron para consolidar la integración de los barrios populares como una política de Estado. Los avances durante los últimos años en el diagnóstico, el diseño y la implementación de la política de integración sociourbana fueron claros. Sin embargo, todavía queda mucho por hacer. Elegimos hacer hincapié en dos aspectos estratégicos: la titulación y el financiamiento.
Continuar con el proceso de regularización dominial para garantizar la seguridad de la tenencia y abrir nuevos caminos de intervención
La Ley de “Barrios Populares” definió la necesidad de establecer un marco regulatorio especial para la regularización dominial de las viviendas identificadas en el registro nacional, tarea que continúa pendiente. A lo largo de estos años, se avanzó en la provisión de los Certificados de Vivienda Familiar (CVF) que en 2023, alcanzó al 70% de las familias registradas. Poseer el CVF es el primer paso, pero avanzar en la generación del régimen especial es fundamental para dar una solución de fondo que permita no solamente regular lo existente, sino también pensar nuevas propuestas para el uso del suelo.
Diversificar fuentes y modos de financiamiento para asegurar su sostenimiento a largo plazo
Si bien estos recursos iniciales fueron cruciales, distaron mucho del monto necesario para lograr el objetivo de integrar los barrios populares de Argentina. Según estimaciones realizadas durante la primera gestión de la SISU, se necesitaban 26.000 millones de dólares para integrar los 4000 barrios originalmente relevados. Los ingresos del FISU sólo representaron un 4% de aquel valor inicial.
Se necesita mayor financiamiento para alcanzar el objetivo propuesto. Pero, también, se precisa explotar otras modalidades de acceso al financiamiento, a escala de lo que habilite la herramienta. Entre ellas, opciones de fondeo adicionales (como fondos de multilaterales y recursos captados en el mercado de capitales) que, hasta el momento, fueron poco exploradas.
Otro punto clave es cómo se ejecutan dichos recursos. Hasta el momento, la asignación de fondos a las unidades ejecutoras se dio —en su mayoría— como transferencias no recuperables. El FISU incorpora la posibilidad de entrega de fondos en concepto de préstamos. Ello abre la posibilidad de que las contrapartes (provincias, municipios u organizaciones de la sociedad civil) realicen reembolsos, permitiendo así la reinversión de los fondos en la financiación de nuevos proyectos. Este enfoque no sólo promueve la responsabilidad financiera de las partes involucradas, sino que también potencia la capacidad de generar recursos propios para mantener la continuidad y la expansión de las iniciativas de integración sociourbana.
