Los servicios de inteligencia argentinos han sido objeto de innumerables controversias públicas. No sólo por su papel durante la última dictadura militar, sino también por su trayectoria en el período democrático. Todos los gobiernos civiles protagonizaron escándalos relacionados con el uso ilegal de estas estructuras para perseguir o criminalizar rivales políticos. La acumulación de estos casos de espionaje y de situaciones sin resolución —como los atentados a la Embajada de Israel y la AMIA, la muerte del fiscal Nisman o el intento de magnicidio contra la vicepresidenta Cristina Fernández— derivaron en intentos de reforma. Este documento retoma la pregunta sobre qué hacer con los servicios de inteligencia. Repasa qué rol han tenido durante los últimos mandatos para entender y repensar su crisis crónica. Propone iniciativas para contar con un sistema de inteligencia que no sólo sea democráticamente legítimo sino también efectivo.
¿Inteligencia al servicio de la seguridad nacional?
En la actualidad, todos los Estados del mundo cuentan con agencias especializadas en el análisis de riesgos y amenazas que pueden afectar la seguridad nacional (al interior y exterior de sus fronteras). La Agencia Federal de Inteligencia (AFI) se dedica a reunir, sistematizar y analizar información vinculada a riesgos y amenazas a la seguridad y la defensa nacional. La inteligencia pretende otorgar una ventaja comparativa en la toma de decisiones con relación a los adversarios, las amenazas y los actores hostiles del entorno.
No obstante, los Estados democráticos suelen regular de forma estricta qué tipo de actividades pueden —o no— desarrollar los servicios de inteligencia, y bajo qué supuestos o hipótesis. Ya que, aun cuando estas actividades permiten anticipar amenazas graves o eventos criminales, también pueden justificar la obtención de información sobre actores que no están relacionados con una amenaza o riesgo a la seguridad. Por esto, uno de los principales dilemas que atraviesa a los organismos de inteligencia es el nivel de “aceptación social” de estas funciones intrusivas y secretas del Estado.
En Argentina, los debates sobre inteligencia están centrados, casi exclusivamente, en el “desgobierno” de estos servicios. La divulgación de operaciones de espionaje ilegal y la utilización de las estructuras secretas del Estado para distribuir favores públicos no sólo aumentaron la preocupación acerca de la gobernabilidad de estos servicios, sino que también forjaron una orientación reformista focalizada en la necesidad de limitar sus atribuciones, reducir el secretismo y monitorear públicamente sus capacidades operativas.
Cronología de la inteligencia argentina tras la recuperación democrática
—— 1980s - Transición democrática
La crisis de la inteligencia argentina tiene su origen en la etapa previa a la recuperación democrática. La Doctrina de Seguridad Nacional, adoptada en los años 1960, no sólo generó gravísimas consecuencias en materia de derechos humanos, sino que también limitó el desarrollo y la autonomía profesional de los servicios argentinos. Luego de la transición democrática, la preocupación por la crisis de los servicios de inteligencia se incorporó a una agenda más amplia, vinculada a la restitución del control civil de las Fuerzas Armadas y la inconveniencia de involucrarlas de forma directa en asuntos de seguridad pública.
—— 1990s - SIDE y el caso AMIA
En los años noventa, la Argentina experimentó dos hechos que evidenciaron gravísimas deficiencias en las capacidades preventivas del Estado: los atentados contra la Embajada de Israel (1992) y la AMIA (1994). En este último caso, los graves desmanejos de la Secretaría de Inteligencia del Estado (SIDE) en la investigación del ataque, el desvío de pistas investigativas y la destrucción de evidencia documental agravaron la falta de legitimidad de los servicios argentinos.
—— 2001 - La reforma de Inteligencia y creación del SI
En 2001, se sanciona la Ley 25.520 de Inteligencia Nacional, considerada un ejemplo a nivel regional. Es parte de un conjunto de modificaciones legislativas que desde 1988 establecieron la separación entre la seguridad interior y la defensa nacional. Esta ley dió origen al Sistema de Inteligencia Nacional y precisó los límites generales que regulan sus actividades. Impidió que los componentes del sistema de inteligencia realicen tareas represivas, policiales o de investigación criminal y obtengan información o produzcan inteligencia sobre personas por el sólo hecho de su raza, religión, opinión política o pertenencia social.
—— 2010s - Caso Nisman y la creación de la AFI
A pesar de estas reformas, los escándalos persistieron. La pasividad crónica del sistema político ante las fallas y escándalos pareció alcanzar un punto de no retorno en 2015, después de la aparición sin vida del fiscal Alberto Nisman, responsable de investigar el atentado a la AMIA. La entonces presidenta, Cristina Fernández de Kirchner, disolvió la Secretaría de Inteligencia (SI) y creó, en su reemplazo, la Agencia Federal de Inteligencia (AFI). Organismo que sería responsable de producir “inteligencia nacional” e “inteligencia criminal referida a delitos federales complejos”.
—— 2015 - Cambio de gobierno y reforma
Pocos meses después de su creación, la AFI tuvo un nuevo giro con la llegada de Mauricio Macri a la presidencia. Los cambios incluyeron una reestructuración interna, la derogación de gran parte de las reglamentaciones establecidas por el gobierno saliente y la desvinculación del personal que había ingresado tras la disolución de la SI. Además, las nuevas autoridades promovieron el rol de la Agencia como auxiliar de la Justicia, involucrándola en la investigación de decenas de causas penales. Sus tareas se extendieron a un amplio espectro de delitos federales: desde amenazas al Presidente, hasta secuestros, capturas de prófugos internacionales, narcotráfico, lavado de dinero y estafas, entre otros. Nuevamente, a pesar de las reformas, la AFI continuó protagonizando decenas de episodios de espionaje ilegal que la emparentaron rápidamente con sus antecesoras.
—— 2019 - Segundo cambio de gobierno y segunda reforma
Durante su discurso de asunción, Alberto Fernández anunció una nueva intervención de la AFI con el objetivo de “sanear” el sistema de inteligencia. Una de las primeras medidas fue el restablecimiento del régimen de administración de fondos aprobado en 2015.
La nueva gestión también encaró una exhaustiva revisión de la planta. Según las autoridades, este proceso apuntó a evaluar las contrataciones de personal realizadas antes de 2019. Como sucedió en 2016, el análisis se saldó con la destitución de la mayoría de los agentes que ingresaron en la etapa previa. En el marco de la revisión de la gestión anterior, se impulsaron una decena de denuncias penales contra ex autoridades, mandos medios y agentes. La mayoría de las investigaciones se originaron en el hallazgo de documentos que daban cuenta de presuntas actividades ilegales.
El gobierno prohibió la participación de la AFI en investigaciones penales. Esto sepultó el perfil policial que había adquirido la Agencia en la gestión previa. También definió las prioridades de la nueva administración. Además de los objetivos tradicionales, se contempló un amplio espectro de fenómenos, desde el “desarrollo integral de la Nación”, hasta la “protección de los recursos naturales estratégicos” y el abordaje de asuntos económicos, científicos, tecnológicos y ambientales.
Estas prioridades exhiben que la agenda del Gobierno de Alberto Fernández en materia de inteligencia estuvo orientada, casi exclusivamente, a limitar la confidencialidad de estos servicios y reducir los riesgos que implica su existencia en una sociedad democrática. La preocupación por la efectividad del servicio o su capacidad de producir inteligencia ocupó un lugar decididamente secundario.
Servicios de inteligencia: ¿para qué?
La persistencia de esta situación a lo largo de décadas ha generado un escenario dramático para el funcionamiento profesional de los servicios de inteligencia. La literatura experta indica que las fallas de inteligencia generan presión y motivan reformas para revertir la crisis. Eventos graves de seguridad que visibilizan la falta de efectividad de las capacidades de seguridad del Estado y evocan la necesidad de fortalecer sus estructuras y recuperar la “aceptación social” de los servicios de inteligencia.
La Argentina ha tenido, desde la recuperación de la democracia, gravísimas “fallas de inteligencia”. Sin embargo, el sistema político local no sólo no propició la implementación de reformas integrales, sino que incluso debilitó aún más su legitimidad. ¿Cuál es entonces el propósito de contar con un sistema de inteligencia en nuestro país?
Restituir la legitimidad del sistema de inteligencia
La principal disyuntiva que atraviesa la reforma del sistema de inteligencia no es profesional, sino política. Será necesario desandar un camino extenso de escándalos que han minado la confianza social y política en los servicios de inteligencia. La restauración de esta condición es crucial para progresar desde una agenda de inteligencia restrictiva, centrada en el control y la legitimidad, hacia una agenda integral que permita fortalecer las capacidades operativas, tecnológicas y humanas del sector.
Es necesario restablecer la legitimidad democrática de los organismos de inteligencia a partir de la profesionalización y el fortalecimiento de sus funciones operativas; esto es, de su capacidad de obtener información y producir inteligencia relevante para la seguridad interior y exterior de la Nación.
Reformar el sistema de inteligencia
— A nivel político y estratégico
Erradicar el espionaje político. La inteligencia política es más un problema político que de inteligencia. No existen “grises” legislativos que permitan el uso de inteligencia para fines ajenos a la seguridad nacional. La erradicación del espionaje ilegal no depende entonces de nuevas restricciones, sino del compromiso de las elites que acceden al poder y a puestos de decisión.
Construir consensos sobre la definición de amenazas. Frente a la presunta ausencia de problemas “evidentes”, las prioridades de los organismos de inteligencia cambian regularmente con los gobiernos. La Argentina debe contar con mecanismos que canalicen la formación de consensos de alto nivel sobre asuntos estratégicos.
Focalizar el trabajo de los servicios de inteligencia en su expertise específica: la obtención de información secreta y denegada sobre amenazas graves a la seguridad y la defensa nacional; en particular, la proveniente del accionar intencional de actores hostiles o resultante de la competencia interestatal.
Profundizar los esfuerzos de inteligencia exterior. Para promover la profesionalización de la inteligencia exterior, es fundamental establecer alianzas estratégicas con países que comparten intereses comunes con Argentina. La cooperación internacional en inteligencia no es sólo una herramienta diplomática, sino también una condición para preservar los intereses de seguridad del país y estimular el compromiso, la vocación y la profesionalización del personal.
— A nivel organizacional
Desalentar la reestructuración y rotación arbitraria del personal, y fomentar su especialización al menos de las dependencias técnicas. La reorganización frecuente de servicio resultó en continuas transformaciones en el proceso de trabajo, paralizó equipos y limitó las perspectivas de crecimiento profesional.
Fortalecer las capacidades operacionales, sobre todo en materia de recolección y fusión de información. La modernización del sistema de inteligencia debe contemplar la reconstrucción de sus capacidades técnicas. La efectividad de la inteligencia depende de obtener información oportuna y confiable que contribuya a la toma de decisiones. También es necesario establecer, por fuera de la Agencia, un servicio profesional específico de seguridad presidencial.
Establecer nuevos mecanismos de control. La ausencia de consensos políticos también dificulta el control de los servicios de inteligencia. Es necesario complementar los mecanismos de control externo con estructuras de control interno que, preservando su autonomía, puedan acceder de forma directa a la información y a los procesos internos de los organismos de inteligencia.
— A nivel técnico y profesional
Modernizar la doctrina operacional de inteligencia. Es necesario regular los procedimientos y las actividades de obtención de información de inteligencia, sobre todo aquellos que se desarrollan en el territorio nacional, no implican altos niveles de intrusividad y pueden ser autorizados por órdenes internas del servicio.
Preservar la autonomía técnica y profesional. Reconocer que la inteligencia es una actividad que demanda saberes, destrezas y técnicas privativas del sector y capacitar al personal a fin de construir una burocracia especializada.
También es necesario promover el cumplimiento de las normas estatutarias vigentes en torno a la estabilidad del empleo y la carrera profesional de los agentes.
Separar la inteligencia de la investigación penal, debido a que tienen lógicas muy diferentes. Mientras la inteligencia es una actividad orientada a la prevención que pretende obtener información que genere ventajas competitivas frente a las amenazas, la investigación penal es una actividad reactiva y punitiva que apunta a reunir evidencia y probar la ocurrencia de un delito concreto.
