Hace una década que la Argentina no logra bajar sus índices de pobreza. Para conseguirlo, los sucesivos gobiernos apostaron por aumentar la inversión social. Si bien de forma cada vez más frágil, esta estrategia ha sido exitosa en contener a las personas en un contexto económico que las empuja hacia abajo. No obstante, no ha sido muy efectiva en promover la movilidad social ascendente. El desafío por delante no es recortar la inversión, sino rediseñarla a los efectos de mejorar su calidad, eficiencia y equidad. Para esto, este informe analiza cómo ha evolucionado la inversión social en los últimos 20 años y qué ajustes podrían realizarse a futuro.
Un documento escrito por el Instituto Universitario CIAS junto con Fundar.
Ilustración: Micaela Nanni
Una inversión social contenedora, pero poco transformadora
Hace más de una década que el país no logra bajar los niveles de pobreza. En este período también creció la inversión en ayuda social directa y urgente. Entre 2014 y 2022, el presupuesto devengado en programas sociales aumentó más de un 25%. Los sucesivos gobiernos apostaron por aumentar la inversión para suplir la insuficiente creación de empleo genuino y contener a la población frente a los efectos nocivos del estancamiento económico y la inflación.
Este crecimiento de la inversión social cumple una función central de contención. Pero, en los últimos años, no ha tenido un rol transformador. Muestra limitaciones importantes en su capacidad de mejorar las condiciones estructurales de las personas más humildes. Actualmente, las políticas sociales no están diseñadas para promover la movilidad social ascendente y permitir a las familias escapar de la pobreza estructural, transicionar de un empleo informal a otro formal y, eventualmente, aspirar a ascender hacia otra clase social.
El desafío por delante no es recortar la inversión social, sino rediseñarla a los efectos de mejorar su calidad, eficiencia y equidad. En estas líneas, el objetivo central de este informe es entender la evolución y la composición de la inversión social durante los últimos 20 años y generar insumos y propuestas para su rediseño.
Mapa social de políticas sociales: nueva edición
Una primera versión del Mapa de políticas sociales se publicó en 2021. Esta nueva edición presenta novedades. Por un lado, expande la cobertura temporal (ahora hasta 2022) e incorpora al análisis de los primeros años del mandato de Alberto Fernández y puntualmente la administración de la política social en el contexto de la pandemia por COVID-19.
Por otro lado, suma dos nuevas dimensiones de análisis: la demográfica y la fiscal. Un hallazgo central del informe anterior fue el desbalance entre la inversión destinada a adultos mayores y aquella destinada a niños. En esta edición, agrupamos y analizamos los programas sociales según los segmentos etarios a los que están destinados. Además, examinamos la magnitud de los programas en relación al tamaño de la economía y del presupuesto del gobierno nacional.
El Mapa presenta un análisis cuantitativo y “desde arriba” de los programas sociales. Se completa con el Monitor de barrios populares, un estudio en territorio de la percepción que tienen las familias sobre la red de servicios públicos existente y cómo ésta ayuda (o no) en esta tarea fundamental de cuidado.
Principales hallazgos sobre la inversión social
¿Qué balance global hacemos del comportamiento de la inversión en programas sociales de los últimos años? ¿Cuáles son las problemáticas (y segmentos) que aún no están suficientemente atendidas por la política social en la Argentina? ¿Qué aspectos del diseño de la política social podrían modificarse para mejorar su equidad y eficiencia?
Una cobertura cada vez más amplia pero menos profunda
Si miramos la evolución de la cantidad de beneficios otorgados de asistencia social, urgente, vemos que esta creció a un ritmo acelerado en los últimos 20 años. Dicho número se multiplicó por cuatro entre 2002 existían (3.509.493) y 2022 (13.664.392). Y, aun si el número de beneficios no se corresponde directamente con la cantidad de beneficiarios (una misma persona puede recibir más de un beneficio), la tendencia es creciente.
Ahora, si miramos la evolución de los montos reales que reciben los beneficiarios de cada programa, observamos la tendencia inversa. El nivel de beneficios se ha deteriorado considerablemente durante los últimos años. De hecho, en todos los programas de todas las categorías de inversión menos una, el poder de compra de los beneficios es cada vez menor. Es decir, que la red de protección social cubre cada vez a más personas pero provee cada vez menos a cada una de ellas.
La única excepción a esa regla es el caso de las asignaciones familiares, por la fusión AUH y Tarjeta Alimentar. Como en el resto de los otros programas, entre 2015 y 2022 , la cantidad de beneficiarios de la AUH aumentó y sus beneficios cayeron. La gran diferencia la hizo la creación de la Tarjeta Alimentar, que funciona de facto como un aumento de la AUH.
Dentro de la dinámica general de expansión de la cobertura de red de protección social, los niños parecen haber sido los únicos favorecidos en términos de lo que reciben.
Aumentó la inversión social destinada a niños
Un problema central que habíamos identificado en el informe anterior era la escasa inversión en políticas sociales dirigidas a niños, comparada a aquella destinada a otros segmentos etarios.
En 2009 por cada peso destinado a niños pobres se invertían 7,24 pesos en adultos mayores. Esta distancia se ha ido acortando y cambia notablemente a partir de la pandemia. Desde el año 2020, la asistencia social destinada a los niños aumentó notablemente, sobre todo por la creación de la Tarjeta Alimentar.
Una mayor inversión social en niños nos parece un objetivo deseable, especialmente teniendo en cuenta la mayor incidencia de la pobreza e indigencia en este segmento y las críticas consecuencias que la inadecuada satisfacción de necesidades básicas en edades tempranas puede ocasionar.
El reverso de este sustancial aumento en la inversión social en niños ha sido el fuerte ajuste sobre los jubilados y pensionados, quienes han visto disminuir sus ingresos desde 2017. Este segmento se encuentra en una situación preocupante frente a una ley de movilidad jubilatoria que resulta inadecuada para proteger sus ingresos.
Escasa inversión social en políticas de promoción del trabajo formal
Este mayor equilibrio de la inversión social entre categorías etarias convive con desequilibrios importantes entre áreas de la política social. En particular, es preocupante la escasa inversión en políticas de promoción del trabajo formal, un problema que existe hace tiempo y que se ha agravado en los últimos años.
El desbalance entre la inversión destinada a trabajadores de la economía informal (englobados bajo “planes de cooperativas”) y aquella destinada a programas para la promoción o preservación del trabajo formal se ha acrecentado fuertemente en los últimos años. Si en 2015 se invertían 2.5 pesos en planes de cooperativas por cada peso destinado a promover el empleo formal, dicho ratio ascendió a 17.45 en 2022.
Consideramos que el Estado no debe abandonar el objetivo de formalizar a los individuos. Debe contribuir a la formalización tanto de los individuos como de las unidades productivas de la economía popular. Actualmente, el diseño de los programas sociales obstaculiza dicha transición. Por eso, una futura reforma del sistema de protección social argentino debería no sólo aumentar la inversión destinada a la promoción y preservación del trabajo formal, sino también rediseñar algunos de estos planes a los efectos de facilitar el paso a la formalidad.
La escasez de inversión social (y programas) destinados al sector joven
Los jóvenes de entre 18 y 24 años parecen ser hoy una de las categorías etarias con menor inversión específica.
Las dos principales vías por las cuales los jóvenes de sectores vulnerables pueden aumentar sus probabilidades de salir de la pobreza es a través de la educación y del trabajo formal. Con respecto al tema educativo, los jóvenes de ingreso más bajo necesitan un complemento monetario para poder finalizar sus estudios.
Los montos reales de las becas educativas PROGRESAR fueron disminuyendo y para diciembre de 2022 el beneficio de una beca era de $9.477,73 pesos. Con esos valores es difícil pensar que un joven de un hogar humilde pueda dedicarse a estudiar apoyado exclusivamente en esta beca. Adicionalmente, vale considerar que la tasa de asistencia escolar es del 87% para los jóvenes de 15 a 17 años de menores ingresos, muy por debajo del promedio de 99.8% para los de mayores ingresos.
Otra vía por la cual los jóvenes pueden salir de la pobreza es a través de la obtención de un empleo formal. Sin embargo, como destacamos anteriormente, los subsidios para ese rubro tampoco son una partida importante. A su vez, los jóvenes son el grupo etario que enfrenta mayores obstáculos para insertarse en el mercado laboral. Mientras que la tasa de desocupación para la población general en 2022 era del 7.1%, entre los jóvenes de 14 a 29 era de 16.6%.
A diferencia de las otras categorías etarias, el segmento joven hoy no tiene un conjunto de políticas públicas específicas destinadas a fomentar su integración social. Esta es una etapa crítica en el desarrollo y un momento en el cual muchas personas definen sus trayectorias laborales. En un contexto de pobreza creciente, creemos necesario un apoyo más activo del Estado.
Dos claves para repensar la inversión social
En un país que ha logrado un nivel de cobertura del Estado de Bienestar muy amplio, es preciso pasar a una etapa de sintonía fina en el diseño, implementación y medición de impacto de las mismas, a fin de mejorar las capacidades y recursos de los sectores populares y, así, lograr cambios significativos y duraderos en sus vidas.
Esto implica, en primer lugar, la necesidad urgente de invertir mayores recursos en el análisis del impacto de los programas sociales. A diferencia de otros países de la región, Argentina tiene una gran variedad de programas sociales que, en ocasiones, se superponen en sus objetivos sin contar con una estrategia articulada. Aumentar el conocimiento sobre el impacto de los diversos programas nos permitiría mejorar su diseño, eficientizar los recursos y evitar superposiciones.
En segundo lugar, es preciso reformar áreas de los programas sociales a los efectos de que aumenten la capacidad de las personas para que estos cambios puedan ser significativos y duraderos, teniendo como norte la transición hacia el mercado de trabajo formal.
En este enlace se puede acceder al repositorio de datos utilizados en este informe. Contiene las bases de datos que se han utilizado para generar los análisis presentados en el documento. Las bases presentan montos reales, nominales y como porcentaje del presupuesto nacional de partidas y programas sociales y cantidad de beneficiarios y nivel de beneficio de los programas. Las fuentes de datos son el portal del presupuesto abierto del Ministerio de Economía (a través del Portal de Presupuesto Abierto), el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Trabajo, la ANSES y la Agencia Nacional de Discapacidad (a través de pedidos de acceso a la información) e INDEC, con elaboración de los autores.
