Este estudio realiza un análisis de la composición y evolución del gasto social entre 2002 y 2020, para identificar virtudes y problemas de la red de protección social en la Argentina, a la vez que sugerir cambios que mejoren la justicia y eficiencia de las políticas públicas en la lucha contra la pobreza.
Un documento escrito por el Instituto Universitario CIAS junto con Fundar.
Diagnóstico de la inversión social y las políticas sociales
Durante la última década, el Estado argentino no ha logrado reducir los índices de pobreza. Este desempeño va a contramano de lo que ocurre en la región. Prácticamente todos los países de América Latina lograron hacerlo de forma sostenida. Las dificultades para combatir la pobreza en nuestro país no se originan en un gasto público insuficiente: Argentina es el segundo país de América Latina que más invierte en protección social.
En vistas de este cuadro de situación, donde se combinan altos niveles de gasto social con niveles elevados de pobreza, entendemos que es necesario modificar el enfoque habitual sobre el tema: en lugar de estudiar el tamaño del gasto social en relación con el presupuesto o al PBI, es preciso analizar con mayor sintonía fina su composición y su evolución.
Bajo esta premisa, este estudio realiza un análisis de la composición y evolución del gasto social entre 2002 y 2020, lo que permite identificar virtudes y problemas de la red de protección social en la Argentina, a la vez que sugerir cambios que mejoren la justicia y eficiencia de las políticas públicas en la lucha contra la pobreza.
Mapa de las políticas sociales en la Argentina
El trabajo presenta la evolución de los distintos componentes de la inversión en políticas sociales en la lucha contra la pobreza entre 2002 y 2020, destacando cambios y continuidades entre gobiernos.
Al mismo tiempo, analiza detalladamente los principales programas de distintas áreas del gasto social: asignaciones familiares, pensiones no contributivas, planes de cooperativas, políticas alimentarias, becas educativas y subsidios para la preservación o promoción del empleo formal.
Por otro lado, presenta un análisis comparado del desempeño de la Argentina con respecto a otros países de la región en relación con sus indicadores sociales y a la inversión en protección social.
Por último, ofrece una serie de aportes para contribuir con una posible reforma de los planes sociales contra la pobreza a fines de lograr una distribución del gasto social más justa y eficiente.
Tres hallazgos principales
Independientemente de las diferencias entre los gobiernos, identificamos tres tendencias claves en la evolución de la inversión social entre 2002 y 2020 en la lucha contra la pobreza.
El gasto destinado a adultos mayores supera ampliamente el gasto dirigido a niños
La inversión en pensiones no contributivas es mayor que todo el resto del gasto social en su conjunto. Esto implica que el gasto destinado a adultos mayores pobres supera ampliamente el gasto dirigido a niños/as pobres. Este desbalance fue resultado del crecimiento exponencial de las pensiones no contributivas. Dicho crecimiento fue de tal magnitud que la inversión en estas pensiones supera ampliamente la inversión combinada de todos los demás programas de lucha contra la pobreza desde 2007.
En 2019, por cada peso que el Estado invertía en asignaciones familiares para niños pobres, invertía 4.32 pesos en jubilaciones no contributivas para adultos mayores pobres. Esta diferencia nos llamaba particularmente la atención frente al hecho de que la tasa de pobreza de los niños era las más alta de todos los segmentos etarios, alcanzando un 54.3% en el rango etario de 0 a 14 años, cuadruplicando así la tasa de pobreza de los adultos mayores para el primer semestre de 2021, que fue de 13.8% según datos de la EPH.
Los programas para cooperativas de trabajadores informales se convirtieron en un elemento central de la política social a partir de 2016
La segunda tendencia hallada se refiere al papel cada vez más central que los planes sociales para cooperativas de trabajadores informales había adquirido en el esquema de política social argentino. Entre el 2015, el año en el cual concluye el segundo mandato de Cristina Fernández de Kirchner, y el 2020, el primer año de la gestión de Alberto Fernández, los gobiernos de Mauricio Macri y Alberto Fernández aumentaron el número de beneficiarios de estos planes de 253.939 a 760.664; es decir, se triplicaron.
El Estado invierte cada vez más en políticas dirigidas a la economía popular
La tercera tendencia observada fue la brecha creciente entre el dinero invertido en ayuda social inmediata destinada a la economía informal (cada vez más planes de cooperativas) y los cada vez más escasos fondos destinados a promover el empleo formal (esto es, los subsidios para la preservación o promoción del trabajo formal).
El Estado invierte cada vez más en políticas destinadas a contener a las personas dentro de la economía popular y cada vez menos en programas sociales para integrar a los sectores más vulnerables en el empleo formal. En efecto, la inversión en subsidios para la promoción o preservación del empleo formal había caído casi en un 80% en valores reales entre 2011 y 2019. En 2019, por cada peso que se destinaba a financiar subsidios para la promoción o preservación del empleo formal, el Estado nacional invertía 11.39 pesos en planes de cooperativas.
Tres propuestas principales: posibles cambios en políticas sociales
A los efectos de reformular el sistema de protección social en dirección a hacerlo más justo y eficiente, el trabajo ofrece una serie de aportes. Nos centramos en tres propuestas principales:
- una segmentación del sistema de asignaciones familiares no contributivas para atender mejor a las diferentes problemáticas asociadas a la pobreza e indigencia;
- un plan de ‘Empleo Joven’ que genere incentivos para que los jóvenes de hogares informales puedan insertarse en el mercado de trabajo formal; y
- un plan para potenciar la integración de los planes de cooperativas con la economía formal.
