Argentina cuenta con el 22% de los recursos de litio a nivel global. ¿Pueden los recursos naturales ofrecer una plataforma para impulsar el desarrollo económico? La experiencia de países cuyo desarrollo se relaciona con sus recursos naturales ofrece una visión optimista. Las dificultades para promover procesos económicos virtuosos deben rastrearse en sus mecanismos de “gobernanza”.
Nuestro país cuenta con un régimen federal de gobernanza de la actividad minera. Esto implica que el dominio original de los recursos naturales pertenece a las provincias. Así, este esquema federal plantea desafíos de coordinación para el diseño de una visión estratégica que se traduzca en políticas públicas.
El contexto de transición energética lleva al aumento de la demanda del mineral de litio. ¿Por qué? Es un insumo necesario para la producción de las baterías que utilizan los vehículos eléctricos o los sistemas de acumulación de energías renovables. Reflexionar sobre los desafíos del marco federal de gobernanza de la minería es fundamental para plantear políticas que favorezcan el desarrollo de capacidades productivas y tecnológicas a partir del litio.
El sistema federal de gobernanza del litio
Una característica del régimen de gobernanza de la minería en la Argentina es su carácter federal. El régimen se configura como un sistema multinivel. Ciertas competencias son potestad exclusiva de las provincias en virtud del dominio que tienen sobre los recursos naturales. Estas provisiones convierten a las provincias en las “dueñas” del litio.
Sin embargo, esto no significa que las provincias cuenten con absoluta autonomía para administrar los recursos. Su normativa y las decisiones también dependen de definiciones del Gobierno Nacional que condicionan aquello que las provincias pueden hacer. Un punto clave que emerge de esta discusión es que el diseño de políticas de desarrollo productivo y tecnológico requiere un alto nivel de coordinación entre jurisdicciones.
Marco normativo nacional
El sistema normativo minero a nivel federal se ordena en función de tres pilares: la Constitución Nacional, el Código Minero y la Ley de Inversiones Mineras. Esta normativa se complementa con regulaciones ambientales e impositivas de carácter general que interactúan con el nivel provincial. Las normas que rigen el sistema normativo minero a nivel federal configuran un régimen de carácter liberal y de “libre entrada” a las inversiones, que resulta determinante para el funcionamiento de la gobernanza multinivel del litio.
La actividad minera en la Argentina está regida por la Constitución Nacional. En su artículo 124, la Constitución de 1994 reafirmó el dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales que existen en sus territorios. En esa reforma constitucional, las provincias delegaron al Congreso de la Nación la facultad de dictar los códigos de fondo, como el Código de Minería de la Nación. De lo estipulado por la Constitución Nacional y el Código de Minería resulta que las administraciones provinciales son las autoridades competentes para otorgar concesiones mineras.
Complementariamente al Código, el principal instrumento de promoción de la actividad minera es la Ley de Inversiones Mineras. Esta Ley busca promover la inversión reduciendo el riesgo empresarial en sus primeras etapas y garantizando la estabilidad tributaria por 30 años.
Marco normativo provincial
El régimen federal consolidado por la reforma constitucional de 1994 establece que cada provincia es la propietaria de los minerales bajo su jurisdicción y la responsable del procedimiento para la concesión de derechos mineros. La autonomía de cada provincia generó una gran heterogeneidad, lo que aumenta los costos de transacción de las empresas que operan en el sector.
Cuando el Estado provincial otorga una concesión minera a un tercero, conserva la propiedad original. La concesión puede ser revocada si no se cumplen las condiciones de conservación ambiental que impone el Código de Minería.
En términos tributarios, la principal fuente de ingresos fiscales para las provincias por la actividad minera que se desarrolla en sus territorios son las regalías. La configuración actual del régimen tributario y el balance de la carga fiscal total se encuentra mayormente concentrada en el fisco nacional. Este hecho limita las posibilidades de las provincias de usar la recaudación por regalías para incentivar políticas de desarrollo local.
De este modo, el régimen federal configura un esquema de gobernanza multinivel. Las provincias ejercen los derechos que les da la “propiedad” sobre el recurso en el marco de un conjunto de reglas definidas por el Gobierno Nacional. Se trata de un sistema en el que coexisten competencias exclusivas con otras que son concurrentes entre los distintos niveles de gobierno. Al mismo tiempo, en comparación con las provincias, el Gobierno nacional tiene más instrumentos y recursos económicos para la implementación de políticas orientadas al desarrollo de infraestructura y de capacidades productivas y tecnológicas.
Análisis de las políticas de desarrollo productivo y tecnológico en la industria del litio
Una política de desarrollo productivo y tecnológico refiere al conjunto de instrumentos orientados a promover un aumento de la productividad y crecimiento económico más dinámico, a través de la creación y difusión de capacidades e infraestructura local.
Políticas nacionales
Ley de Inversiones Mineras
El régimen de promoción de la actividad minera es de carácter liberal y de libre acceso. En este sentido, su diseño limita los instrumentos que pueden utilizarse para promover el desarrollo de capacidades productivas y tecnológicas. No obstante, existen instrumentos que puede prestar un margen de acción para otorgar los beneficios o exenciones con la condición del cumplimiento de esos objetivos.
Por ejemplo, la instancia de presentación del estudio de factibilidad se utiliza comouna oportunidad de articulación de políticas en favor de un mayor impacto sobre la estructura productiva local y/o nacional, desde el momento en que se radica un proyecto minero. Otro instrumento de la ley que está sujeto a la reglamentación por parte de la autoridad de aplicación es la definición de las posiciones del nomenclador nacional que pueden favorecerse con la exención de aranceles a la importación.
Sin embargo, de las entrevistas realizadas surge que existen una serie de obstáculos para que estas políticas produzcan los resultados esperados. En la intersección de ambos procesos entran en tensión los objetivos diferenciales por parte de las autoridades nacionales y provinciales. Mientras las primeras contemplan los objetivos de desarrollo de capacidades productivas y tecnológicas en el tejido productivo nacional, las segundas tienden a privilegiar el avance de los proyectos de inversión y actividades productivas de los proyectos en el propio territorio de la provincia.
Programa de Desarrollo de Proveedores (PRODEPRO)
El programa más alineado con el objetivo de desarrollar capacidades productivas en torno a la minería es el Programa de Desarrollo de Proveedores, gestionado por el Ministerio de Desarrollo Productivo.
El mayor beneficiario de este tipo de instrumentos fue el sector de energías renovables, que recibió un 26% de los fondos, seguido por salud con un 20,9%. Solo 3 empresas proveedoras de minería de litio participaron del PRODEPRO, y se especializan en provisión de equipos y repuestos, ingeniería de transporte o ingeniería de procesos. Las empresas beneficiarias del PRODEPRO en 2020-2021 se localizan en 10 provincias. Ninguna empresa de Jujuy, Salta y Catamarca recibió algún tipo de beneficio, ni en la actividad minera ni en otras actividades.
Por tratarse de un programa de orden nacional, las provincias no se involucran activamente en su implementación. Cuando lo hacen, su intervención se focaliza en casos específicos y busca localizar las actividades productivas en la provincia.
Instrumentos de apoyo a la ciencia, la tecnología y la innovación: el CONICET y la Agencia I+D+i
El apoyo a las actividades de promoción de la ciencia, la tecnología y la innovación vinculadas al litio se canaliza, principalmente, a través del CONICET y la Agencia I+D+i. En el primer caso, el principal instrumento de política es el financiamiento del salario de investigadores y el estipendio para la formación de recursos humanos. A partir del análisis de la base de datos del CONICET, se han identificado 236 investigadores y becarios de la institución que tienen proyectos de investigación vinculados al litio o han publicado estudios relacionados con el recurso en los últimos 10 años.
Desde el punto de vista temático, el personal de CONICET está, principalmente, orientado hacia actividades que utilizan al litio como insumo para la producción de bienes o en algún proceso productivo. La investigación sobre temas relacionados directamente con la explotación del recurso tiene un peso significativamente menor.
La distribución geográfica de los investigadores y becarios que trabajan sobre temáticas relacionadas al litio muestra una fuerte concentración en los distritos de Buenos Aires (25%), Córdoba (21%) y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (15%). En las provincias del NOA, con abundante dotación de recursos de litio, solo se encuentra el 17% de los investigadores y becarios: Jujuy (8%), Catamarca (5%), Salta (4%).
Por su parte, la Agencia I+D+i es la institución que financia proyectos de investigación, desarrollo e innovación en los que participan miembros del sistema científico tecnológico y el sector privado. Se han relevado tres instrumentos de financiamiento: FONTAR, PICT y FONARSEC. Entre 2012 y 2021, se han asignado fondos por un total de USD 5,7 millones.
Los datos sobre el financiamiento a las actividades de promoción de la ciencia, la tecnología y la innovación vinculadas al litio reflejan cierto divorcio entre la realidad productiva y la orientación de la actividad científico-tecnológica hacia temas vinculados a las baterías y sus componentes.
Políticas provinciales
Políticas de compre local
El principal instrumento utilizado hasta el momento por las provincias del NOA para promover el desarrollo productivo en la minería de litio ha sido la política de “compre local” (PCL). Se trata de un instrumento que condiciona el acceso al recurso natural o el mantenimiento de las concesiones al cumplimiento de estándares que benefician el área de influencia del proyecto. Así, las PCL buscan promover la creación de eslabonamientos productivos locales, evitando que los proyectos mineros se transformen en enclaves.
Empresas públicas provinciales
La participación de las provincias en la actividad minera se ha canalizado también a través de las empresas públicas. Se trata de organizaciones que poseen algún tipo de control mayoritario por parte del Estado. De este modo, cuentan con una estructura jurídica que puede variar entre empresas del Estado o sociedades anónimas con participación mixta o 100% estatal. Es esta configuración jurídica la que permite, de acuerdo al Código, que el Estado participe en la actividad minera en cualquiera de sus formas.
En las tres provincias del NOA con recursos de litio existen empresas provinciales que fueron creadas entre 2008 y 2012: JEMSE (Jujuy), REMSa (Salta) y CAMYEN (Catamarca).
Instrumentos interinstitucionales
Centro de Investigación y Desarrollo en Materiales Avanzados y Almacenamiento de Energía de Jujuy (CIDMEJu)
El CIDMEJu es una institución interinstitucional de naturaleza tripartita, integrada por el CONICET, la Universidad Nacional de Jujuy y la provincia de Jujuy. Sus trabajos se organizan en torno a dos grandes ejes. Por un lado, busca nuevas tecnologías eficientes y sustentables para la extracción y el procesamiento del recurso litio. Por otra parte, desarrolla aplicaciones que agregan valor del recurso minero primario.
INTI Regional Noroeste Argentino
Una de las fortalezas del INTI es su capacidad de viabilizar la prestación de servicios a empresas mineras. De esta manera, favorece el proceso de adecuación de empresas pequeñas y sin trayectoria a los estándares de seguridad y calidad que requiere la actividad.
Desafíos para el diseño de políticas de desarrollo productivo y tecnológico
En el esquema federal de Argentina, las provincias cuentan con el dominio de los recursos naturales. Sin embargo, no controlan instrumentos de políticas que podrían ser clave para su desarrollo, como la política de ciencia y tecnología, que está en manos del Gobierno federal. Las provincias tampoco poseen recursos para implementar políticas de desarrollo productivo y tecnológico.
En nuestro país, más de las tres cuartas partes de la recaudación asociada a proyectos de litio se explica por gravámenes nacionales. Como consecuencia de esta estructura impositiva, el monto recaudado por las provincias se ubica en torno al 15% de la recaudación total.
En relación a la recaudación por regalías provinciales, su aplicación a la creación de capacidades productivas y tecnológicas es limitada. Los fondos de aplicación se destinan principalmente a obras de infraestructura general y al desarrollo de servicios básicos.
En este marco, los instrumentos de desarrollo productivo y tecnológico dependen del Gobierno nacional. Allí se concentran los recursos públicos. Sin embargo, la eficacia de estos instrumentos requiere de una mayor coordinación entre niveles de Gobierno.
A su vez, el diseño de las políticas de desarrollo productivo y tecnológico no responde a un enfoque estratégico respecto al litio. Existe una fuerte disociación entre el fomento de capacidades en de la producción aguas arriba y aguas abajo; entre los instrumentos orientados a promover las capacidades productivas y las capacidades tecnológicas, y entre las acciones desarrolladas por los distintos niveles de gobierno.
Una visión estratégica sobre el litio
Una visión estratégica en torno al litio requiere espacios de diagnóstico y propuestas que integren a los distintos niveles de gobierno y a los actores involucrados. Es fundamental que esos ámbitos estén institucionalizados.
La estrategia de crear capacidades productivas apoyada en las empresas provinciales presenta limitaciones. La oportunidad de utilizar una empresa pública o mixta para crear capacidades tecnológicas, operativas y organizacionales en la exploración o explotación de litio aparece con mayor claridad con la irrupción de YPF. Una participación relevante en la producción de compuestos de litio generaría economías de escala e ingresos para el financiamiento y el desarrollo de otras actividades a lo largo de la cadena.
El sistema de políticas de compre local se trata de un esquema que se orienta a generar empleo vinculado, principalmente, a las actividades de baja complejidad tecnológica. Es decir, no es una política de desarrollo productivo que promueva una diversificación de la matriz productiva. Para ello, sería necesario generar programas de política orientados a la creación de estas condiciones.
La implementación de políticas de desarrollo productivo y tecnológico más efectivas en torno al litio requieren una revisión de la gobernanza de la actividad minera en general. Los problemas de coordinación se relacionan con la manera en que se distribuyen las competencias entre las provincias y el Gobierno nacional, en conjunto con los incentivos para los actores públicos y privados. Por lo tanto, una revisión del marco normativo orientado al diseño de políticas productivas y tecnológicas debe tener en cuenta la reforma del esquema tributario y la reforma de la Ley inversiones mineras.
