Las situaciones de emergencia ponen en tensión las respuestas de los gobiernos. El IFE es la política de transferencia de dinero más grande que realizó la Argentina en su historia. Se diseñó y puso en marcha al inicio de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria frente al COVID-19. Alcanzó a 8,9 millones de personas y se otorgaron 3 rondas de pagos de $10.000 a cada beneficiario/a. Esta medida fue crucial para amortiguar el impacto de la crisis en los ingresos de trabajadores y trabajadoras informales y, especialmente, de mujeres y jóvenes.
En Política, economía y estrategias sociolaborales frente al COVID-19 en América Latina se sostiene que “la expansión del COVID-19 constituye un laboratorio de ciencias sociales excepcional para testear las respuestas de los gobiernos a fenómenos internacionales que los afectan simultáneamente». El Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) permitió reflexionar sobre las herramientas que tiene el Estado para gestionar un tejido económico y social atravesado por las desigualdades.
Diagnóstico y diseño: un baño de realidad
El 20 de marzo de 2020, se pusieron en marcha las medidas de Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO), con el fin de restringir la movilidad de la mayor parte de la población en la Argentina. Con el objetivo de alcanzar de manera amplia a aquellos hogares más vulnerables y aquellos por fuera de la cobertura de la protección social, se definieron los lineamientos del IFE.
El programa se orientó a trabajadores y trabajadoras informales (con o sin hijos o hijas), trabajadoras de casas particulares y monotributistas de categorías A y B (la escala de ingresos más baja) de entre 18 y 65 años. Se incluyó el límite de beneficiario/a a un (1) integrante del grupo familiar, priorizando a las mujeres. El monto de la transferencia se fijó en $10.000. Se abrió una convocatoria pública para anotarse a través de la página web de la ANSES. De acuerdo al cumplimiento de una serie de requisitos, se definía si correspondía o no la asignación.
En el diseño, se incluyó la perspectiva de género: la única excepción al requisito de no contar con un trabajo formal fue para las trabajadoras de casas particulares. Además, se incluyó en el IFE de manera automática a quienes recibían la Tarjeta Alimentar, la Asignación Universal por Hijo o la Asignación Universal por Embarazo (AUE).
A partir de estos parámetros, el Gobierno realizó estimaciones que mostraban que entre 3,6 y 4 millones de hogares podían ser beneficiarios del IFE. Sin embargo, cuando se puso online la página oficial, se anotaron más de 13,4 millones de personas. Luego del análisis de los requisitos, fueron 8,9 millones de personas las beneficiarias del programa. Es decir, más del doble de lo que se había previsto. El 55% de quienes recibieron el IFE fueron mujeres y más de un tercio, mujeres de entre 18 y 34 años, que son las que presentan los peores indicadores laborales de toda la economía argentina.
Inclusión financiera en tiempos de COVID-19. La pandemia digital
El primer desafío que presentó el IFE fue pagar $10.000 a más de cuatro millones de personas que no habían declarado una cuenta bancaria a la hora de inscribirse, en plena cuarentena. Esta situación puso a la luz las limitaciones en el sistema de pagos, la educación e inclusión financiera.
La primera ronda de pagos del IFE tardó más de dos meses en realizarse. La mitad de los/as beneficiarios/as tomaron como opción el pago en efectivo, lo que demandó una logística compleja para los tiempos de cuarentena estricta que vivía la Argentina.
A partir del segundo IFE, se tomó la definición de realizar los pagos únicamente por vía bancaria, convocando a la banca pública y privada a la apertura remota de cuentas. Como consecuencia, en el 2do trimestre de 2020 se abrieron 4,8 millones de nuevas cuentas de depósito en pesos (BCRA, 2020).
En cuanto a los medios de pago digital, el Banco de la Provincia de Buenos Aires (BAPRO) tomó el impulso de bancarización que tuvo el IFE (y la pandemia) para fortalecer sus medios de pago digitales. Específicamente la Cuenta DNI. Según información del organismo, entre marzo y mayo su cartera de clientes se multiplicó por 17 y, hacia agosto de 2020, el 57,6% de sus clientes habían entrado vía el IFE.
El IFE contribuyó a un nuevo hito en términos de los niveles de bancarización en la Argentina y, en el caso particular del BAPRO, mostró también el potencial de la banca pública digital. En este sentido, la pandemia fue un vector de modernización para el sistema financiero.
El IFE y su contención a la pobreza
La crisis que desató la pandemia provocó, entre el 1er y 2do trimestre de 2020, una contracción de la tasa de actividad económica récord: alrededor de 10 puntos de caída. Además, se contrajo fuertemente el empleo no registrado; unas 3,4 millones de personas pasaron a la inactividad, quedando fuera del mercado laboral, y aumentaron los niveles de desempleo. Esta situación fue un hecho absolutamente inédito en la historia argentina.
Ante la emergencia, Argentina llevó adelante políticas económicas también inéditas y de gran alcance, a la vez que reforzó la protección social. Según un informe del Ministerio de Economía (MECON), junto con el Ministerio de Desarrollo Productivo y el Ministerio de Trabajo (2020), el IFE fue importante por permitir que el Estado llegue a hogares a los que no accedía solo con la AUH, AUE y la Tarjeta Alimentar. En dicho documento se sostiene que, de no haber puesto en marcha el programa aún en su carácter extraordinario, la cobertura hubiese quedado restringida a las 6 de cada 10 personas de los hogares de menores ingresos. Con el IFE, se alcanzó a 9 de cada 10.
El mismo informe explica que considerando solamente el efecto del IFE, la transferencia monetaria realizada en la primera ronda de pagos durante los meses de abril y mayo evitaría entre 5 y 6 puntos porcentuales de aumento en la pobreza. En el caso de la indigencia, el impacto rondaría entre 4 y 7 puntos porcentuales, dependiendo del ejercicio realizado. El conjunto de transferencias (AUH, AUE, Alimentar, bono a jubilados e IFE) genera una red de contención todavía más potente: de entre 6 y 8 puntos en contención de la pobreza y entre 6 y 10 puntos de contención de la indigencia. Esto significa que con estas medidas se evitaría que entre 2,7 y 4,5 millones de personas caigan en la pobreza y/o indigencia -de manera transitoria-, producto de la pandemia.
Estado, datos y el derecho vía algoritmo
La coyuntura COVID dejó en evidencia elementos relevantes para fortalecer al Estado y acelerar los procesos de innovación en las políticas públicas. Sin embargo, las limitaciones de acceso a la tecnología, la infraestructura y la información, las brechas digitales y de conectividad, las características de inserción laboral, entre otras, alejaban a muchas personas del acceso a sus derechos.
Como se señala en La digitalización en tiempos de (pos)pandemia: poner el ojo sobre la lupa, «la pandemia dejó claro que no utilizar los datos para diseñar y ejecutar políticas públicas es negligencia: la gestión de datos, en aquellos casos en que se realizó de forma eficiente, contribuyó a salvar vidas».
En este sentido, otro aporte importante que dejó el IFE es una base de datos que conforma un mapa de la situación socioeconómica de las casi 9 millones de personas que lo recibieron. Según ANSES (2020), más del 60% de los/as beneficiarios/as de IFE no estaban dentro de AUH, Progresar, Monotributo, Monotributo Social o Casas Particulares. Es decir, pertenecían a un universo no necesariamente identificado de manera cabal por la base de datos de la ANSES. Esto significó un baño de realidad de una situación que, si bien era visible al ojo desnudo, estaba oculta a los datos de la administración pública.
La disponibilidad de este tipo de información es clave. En este escenario, el Estado debe fortalecer su gobernanza de datos y las áreas sustantivas para facilitar y mejorar la información con la que trabaja, así como sus procesos.
El efecto derrame en el barrio: bancarización, educación e inclusión financiera
Las transferencias a los beneficiarios del IFE por 90.000 millones de pesos tuvieron un efecto en el consumo. Uno de los beneficios que tuvo el hecho de ser en efectivo fue que llegó fácilmente a los comercios de cercanía, permeó en los barrios, permitió ahorrar tiempo y evitar traslados a centros de consumo más alejados. Pero, como contrapartida, contribuyó a la informalidad y alimentó la brecha cambiaria. De allí la relevancia de profundizar el camino de la inclusión financiera en un circuito que integre a los pequeños comercios y productores, pymes, cooperativas, mercados municipales y demás eslabones de una cadena que hoy permanece rota.
Una investigación del BID muestra que el segmento Fintech en Argentina ha realizado avances que revolucionaron el mundo de las finanzas. Sin embargo, las fintech avanzan fuerte especialmente en el terreno informal de la economía. Al tiempo que digitalizan servicios financieros, amplían la oferta de herramientas que permite el acceso a oportunidades a un sector muy grande una población desatendida por el sistema financiero tradicional
OCDE, CAF y CEPAL (2018) señalan que con políticas de formalización de consumos se podría aumentar la recaudación unos 7 puntos de PBI en un escenario de éxito pleno. Esto significa una gran oportunidad. El uso de medios de pago digitales fortalece las operaciones formales, lo que significa también pagar impuestos generando recaudación para el Estado. La inclusión financiera es un eje subutilizado por el Estado. Sin embargo, es una herramienta que, bien entendida y construida de manera integral, cierra brechas de desigualdad.
El IFE: ¿una medida extraordinaria para una situación extraordinaria?
El IFE funcionó como una potente lupa de algo que las organizaciones sociales manifiestan hace un tiempo. La existencia de un sector de la sociedad que trabaja pero no tiene un empleo formal, ni accede a derechos laborales o, incluso, realiza tareas que son invisibles a los ojos del sistema productivo.
El programa aportó una pieza en la construcción del mapa social con datos que no captaba la EPH ni SIPA ni la ANSES. Generó un hito en la bancarización. Dejó debates abiertos para seguir trabajando en políticas sociales para cerrar brechas digitales, mejorar la conectividad y el acceso a dispositivos e Internet, infraestructura y alfabetización digital. Incorporó la perspectiva de género, herramienta vital para una sociedad en la que la pobreza tiene rostro de mujer con niños, niñas y adolescentes a cargo. Mostró que hay un efecto derrame en el barrio cuando llega el dinero y que el barrio también se beneficia con la inclusión financiera y la mayor formalidad en sus proyectos productivos y de comercialización. Aún así, es una experiencia que el Estado no ha terminado de capitalizar institucionalmente.
La expansión del COVID-19 constituyó una posibilidad extraordinaria para pensar cómo emergieron políticas públicas en un contexto de emergencia, a partir de la necesidad de responder a contrarreloj a necesidades urgentes. Pero esas necesidades ya estaban ahí, la pandemia no hizo más que agravarlas , y tenemos que enfrentarlas en el presente. De cara al futuro, nos quedan aprendizajes que debemos utilizar para elaborar una hoja de ruta para el desarrollo económico y social de la Argentina, que incluya temas que el IFE puso en agenda como la digitalización, la bancarización y la inclusión financiera para los sectores populares.
