En los últimos veinte años la cantidad de estructuras superiores del Estado (Ministerios, Secretarías y Subsecretarías) se ha duplicado. En consecuencia, el riesgo de superposiciones ha aumentado. Por su parte, distintos análisis sobre la gestión de áreas clave de política pública en las últimas dos presidencias han reflejado recurrentes inconsistencias y contradicciones al interior del Ejecutivo. En efecto, los desafíos de coordinación son un problema habitual en las grandes organizaciones.
Por especialización temática, gestión de los recursos y rendición de cuentas, las organizaciones se estructuran en unidades verticales. Sin embargo, suele haber un desajuste entre la naturaleza “vertical” de las estructuras estatales y el carácter “horizontal” de los problemas públicos. La falta de competitividad económica, la desigualdad social, la inseguridad ciudadana o el cambio climático son multidimensionales. Son problemas que están influidos por numerosos factores que atraviesan las competencias de distintos ministerios y agencias.
Por lo tanto, asegurar políticas consistentes es siempre un desafío, ya que el Estado interviene verticalmente ante problemas horizontales. No obstante, cuando la cantidad de “verticales” aumenta (es decir, cuanto mayor es la fragmentación organizativa de la Administración pública) más complejo resulta ese desafío. A mayor fragmentación de la estructura organizativa resulta menos probable que pueda lograrse coherencia entre las distintas políticas que persiguen un mismo objetivo.
La superposición resulta de aquellas situaciones en las que más de una unidad organizativa tiene competencias u objetivos similares, interviniendo en una misma área de política pública.
La fragmentación de la estructura estatal surge de dichas situaciones de superposición entre múltiples unidades.
La superposición y la fragmentación, entonces, se asocian con déficits de la gestión pública en términos de coherencia de las políticas, eficiencia en el uso de recursos y conflictos internos. Como consecuencia:
- se aumenta el riesgo de implementar políticas incoherentes o contradictorias;
- se dificulta la responsabilización por los resultados conseguidos, lo que limita la capacidad de aprender sobre lo que funciona (y lo que no) y reduce a su vez el incentivo de los funcionarios por destacarse en la gestión;
- se incrementa la probabilidad de que surjan conflictos político-burocráticos internos;
- se complejiza el acceso de los beneficiarios a los programas y servicios estatales, al no existir una “ventanilla única” ni requisitos homogéneos de elegibilidad;
- se producen ineficiencias en la asignación de recursos y duplicaciones de esfuerzos.
Frente a este escenario, un desafío metodológico importante es cómo medir los niveles de superposición entre unidades (y, por ende, fragmentación organizacional) de manera robusta. Este trabajo propone un nuevo método para hacerlo, basado en el uso de grandes datos no estructurados.
Medir la fragmentación en el Estado: propuesta de metodología basada en big data e inteligencia artificial
En general, los análisis sobre fragmentación estatal han recurrido a estudios cualitativos, basados en la revisión documental y las entrevistas con participantes. Sin embargo, esta metodología presenta dos debilidades: es difícil de escalar a todo el aparato estatal y es propensa al juicio subjetivo individual.
La inteligencia artificial ofrece una respuesta a estos problemas metodológicos. El Procesamiento de Lenguaje Natural permite identificar patrones en grandes volúmenes de texto. En este sentido, la analítica de textos es una herramienta prometedora para el estudio de las administraciones públicas, que son grandes productoras de documentación. Medir de forma algorítmica los niveles de similitud lingüística en las competencias y objetivos de las unidades organizativas permite capturar todas las dimensiones de similitud posibles, sin problemas de escala o subjetividad analítica.
Es importante notar que el uso de inteligencia artificial en el análisis de la Administración pública debe ser complementado por un conocimiento sustantivo del campo de estudio. Si bien estas metodologías habilitan la comprensión de grandes volúmenes de texto imposibles de procesar con métodos tradicionales, continúan necesitando el conocimiento experto. Por lo tanto, esta metodología no reemplaza sino que complementa el conocimiento sustantivo tradicional.
Este método se compone de una serie de técnicas del estado del arte para el procesamiento del lenguaje natural. El objetivo será detectar qué organismos tienen competencias similares, utilizando los textos de los decretos y leyes en donde se los crea. Se propone un proceso de 4 etapas:
- Obtención de datos a partir de la descarga de los textos normativos que definen las competencias y los objetivos de las unidades organizativas, la aplicación de “expresiones regulares” (secuencias de caracteres utilizadas para buscar patrones) para identificar las partes de texto pertinentes y la limpieza, normalización y estandarización de los textos.
- Vectorización del texto para cuantificar sus propiedades. Así, extrayendo sus atributos característicos, se logra representar numéricamente el contenido de los textos y se habilita identificar similitudes semánticas entre ellos de forma computacional.
- Clusterización con el objetivo de identificar cómo se agrupan las unidades organizativas en un espacio vectorial: unidades más parecidas se visualizan más cerca entre sí al tiempo en que unidades menos parecidas se ubican a mayor distancia.
- Reducción y visualización de datos con el objetivo de graficarlos en un diagrama de dispersión.
En el estudio se realizaron dos aplicaciones iniciales de la metodología. Por un lado, una panorámica general de los niveles de superposición y fragmentación en el Estado argentino. Por otro, un enfoque específico en ciertas áreas clave.
En la primera aplicación, se identifican clusters de unidades organizacionales (Ministerios, Secretarías, Subsecretarías) que comparten altos niveles de similitud. En la segunda aplicación, se presentan los niveles de fragmentación existentes en dos áreas de política pública que requieren integralidad en sus intervenciones: el desarrollo de economías regionales y la gestión de los recursos naturales. Se trata de sectores que la literatura de política pública especializada señala como multidimensionales y, por lo tanto, que demandan una contribución consistente de diferentes entidades de gobierno. Cuanto mayor sea la fragmentación, se esperaría que tal consistencia sea más compleja de lograr.
Aportes hacia una mayor integralidad
En función de la aplicación de los dos enfoques metodológicos, se presentan dos tipos de aportes orientados a fortalecer la consistencia de las políticas.
El primer aporte es el de diagnosticar los niveles de fragmentación y superposición a nivel general del sector público y a nivel específico para sectores de política pública priorizados. En este sentido, se habilita la posibilidad de que este diagnóstico sea un insumo para eventuales rediseños y simplificaciones de la estructura.
El segundo tipo de aporte no refiere a la revisión de estructuras sino al establecimiento de procesos de gestión orientados a mejorar la consistencia de las políticas. Hay mecanismos de gestión que pueden favorecer la coordinación interministerial y la coherencia de las intervenciones:
- La formulación de estrategias integradas o planes interministeriales.
- El rediseño de las políticas con un enfoque sistémico que cruce los límites administrativos.
- La integración de servicios tanto al interior de la administración como en la prestación al ciudadano.
- El fortalecimiento de las instituciones del “Centro de Gobierno” (Jefaturas de Gabinete y similares) y de sus mecanismos de coordinación (gabinetes interministeriales, rutinas de seguimiento, entre otras).
De esta manera, en lugar de entender al Estado como un todo uniforme, este análisis desagregado puede ser insumo relevante para orientar esfuerzos de coordinación y/o de rediseño de estructuras.
