En los últimos días, el Consejo Federal Pesquero tomó una decisión clave para el futuro de la pesca marítima en Argentina, al repartir las cuotas de pesca para tres de las cinco especies cuotificadas: merluza de cola, merluza negra y polaca.
Este hito marca el rumbo del sector para los próximos quince años. Sin embargo, aún falta definir una de las cuotas más importantes: la de la merluza hubbsi, una especie que, por su relevancia económica y ecológica, es el corazón de la industria pesquera nacional.
¿Qué son las cuotas de pesca y por qué son cruciales para el futuro de esta industria?
A diferencia de otros sectores productivos, como el agropecuario, donde los productores tienen la posibilidad de decidir qué y cuánto sembrar en función de sus preferencias y capacidades, la pesca está sujeta a una regulación un poco más estricta. Los recursos marinos, aunque explotados por empresas privadas, son bienes administrados por el Estado, que decide quién, cómo, cuánto y dónde se puede pescar.
La pesca en Argentina está regulada por el Régimen Federal de Pesca (Ley 24.922), que fue la respuesta legislativa a la expansión de un sector que carecía de un marco regulatorio efectivo. Antes de su sanción, el llamado “sistema de acceso olímpico” permitía que todos los buques con permiso de pesca compitieran libremente por el recurso, sin una distribución individualizada que estableciera la cantidad permitida por embarcación. Esta falta de control derivó en la sobreexplotación de especies clave —como la merluza hubbsi y la merluza negra— y, eventualmente, en la llamada “crisis de la merluza” a finales de los años 90. La sanción del Régimen Federal de Pesca en 1997 marcó un punto de inflexión, dejando atrás prácticas insostenibles y estableciendo un nuevo sistema de gestión basado en las Cuotas Individuales Transferibles de Captura (CITC).
Este régimen consiste en cuotificar las especies y está íntimamente asociado a la Captura Máxima Permisible (CMP). Mientras la CMP determina límites totales a las capturas de una especie —qué cantidad de recurso puede pescarse entre todos los buques del sector en el año—, las CITC determinan límites individuales a las capturas de esa especie —qué cantidad de recurso puede pescar un buque en particular—. De este modo, los buques interesados en desarrollar la actividad deben obtener no solo un permiso para acceder al caladero, sino también una CITC para capturar una cantidad determinada de recursos marinos (que se expresa como porcentaje de la CMP).
Estas cuotas son distribuidas por elConsejo Federal Pesquero(CFP), el organismo que define la política pesquera nacional, donde están representadas las cinco provincias con litoral marítimo (Buenos Aires, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego) y el gobierno nacional. Cada quince años, el CFP debe distribuir las cuotas con base en criterios establecidos por la propia ley: el empleo generado, las inversiones realizadas en el país, el historial de capturas y el nivel de procesamiento de productos pesqueros; también, la ausencia de sanciones aplicadas por infracciones a la normativa general de pesca.
Este sistema tiene dos objetivos: asegurar una utilización racional de los recursos, al establecer restricciones cuantitativas a las capturas; y promover el desarrollo del sector pesquero, al premiar a las empresas que invierten, generan empleo, procesan la materia prima y cumplen el marco regulatorio. Es decir, un objetivo vinculado a la sostenibilidad y otro asociado al desarrollo productivo.
El régimen CITC comenzó a implementarse en el 2010, cuando se asignaron las cuotas para el período 2010-2024: en diciembre de este año vence esta asignación y el Consejo Federal Pesquero debe hacer una nueva para los próximos quince años.
El desafío de un reparto estratégico, equitativo y transparente
El régimen parece haber sido exitoso en el cumplimiento del primer objetivo, el de la sostenibilidad. En el caso de la merluza hubbsi, una de las especies más afectadas por alta presión pesquera durante la década del 90, las capturas se estabilizaron en torno a las 300.000 toneladas desde el año 2009, lejos del pico de 600.000 toneladas a fines de la década anterior. Desde entonces, las capturas de esta especie estuvieron siempre por debajo de la CMP.
El vencimiento del primer tramo de las CITC plantea una oportunidad para continuar con un modelo de gestión sostenible de los recursos marinos: significa la posibilidad de superar definitivamente las etapas de sobreexplotación, donde se puso en riesgo la sostenibilidad de especies clave, y de promover el desarrollo del sector al ponderar los criterios que establece la ley para la asignación de las cuotas.
Sin embargo, la primera versión de la Ley Bases, presentada a fines de 2023, pretendía reemplazar el sistema de valoración de criterios predefinidos para la asignación de cuotas por un sistema de licitaciones internacionales. Bajo este esquema, las cuotas son adjudicadas al mejor postor, sin ningún tipo de ponderación ni obligación de invertir en flotas o plantas industriales en Argentina, contratar mano de obra local o descargar en puertos nacionales, entre otros aspectos. Esta propuesta intensificó la incertidumbre del sector respecto a cómo se administraría el acceso a los recursos marinos en el futuro cercano.
Finalmente, estas disposiciones fueron excluidas de la versión final de la ley y la asignación para el segundo tramo de las CITC comenzó a hacerse recientemente cumpliendo con lo establecido por la ley. Al igual que en 2009, la asignación para este nuevo período se hizo considerando las capturas (que tuvieron una participación del 50% en la ponderación), la mano de obra (30%), la producción (15%) y las inversiones realizadas (5%). A su vez, se estableció que cada sanción conllevaría la detracción de un porcentaje de 0,1% en el cálculo de la CITC. La evaluación de estos indicadores se hizo con base en información proporcionada por la Subsecretaría de Pesca de la Nación.
La merluza hubbsi: el debate aún no termina
El proceso ha culminado para tres de las cinco especies cuotificadas (merluza de cola, merluza negra y polaca), pero todavía resta distribuir las cuotas de una de las especies más importantes: la merluza hubbsi. Con desembarques anuales de alrededor de las 300 mil toneladas, representa casi el 50% de las capturas anuales en Argentina y ha llegado a ser el 75% en décadas pasadas. Sólo sus exportaciones generan alrededor de 300 millones de dólares anuales, una cifra que suele superar la del calamar y que es únicamente superada por el langostino, que en los últimos años ha liderado el podio de las exportaciones del sector. El CFP se reunirá esta misma semana, los días 18 y 19 de septiembre, para definir el reparto de esta especie clave, lo que marcará el futuro de la pesca en Argentina para los próximos quince años.
Si bien los parámetros a ponderar en la asignación de cuotas están establecidos por ley, el Consejo Federal Pesquero puede definir cuestiones complementarias, como las limitaciones a la concentración de cuotas. En 2009, cuando se adjudicaron las cuotas del primer tramo del régimen CITC —y basándose en la experiencia de otros países que adoptaron este sistema antes que Argentina— se estableció, para el caso de la merluza hubbsi, un límite del 10% a la concentración de cuotas por empresa o grupo empresarial precisamente para evitar la concentración de este recurso. Sin embargo, este límite se elevó al 15% de la Captura Máxima Permisible (CMP) en 2018. A pesar de que el aumento de los límites de concentración en especies como la merluza de cola o la polaca, que históricamente han sido explotadas por debajo de su CMP, puede tener sentido, vale la pena preguntarse si es necesario para una especie tan demandada como la merluza hubbsi o si, en cambio, no contradice la intención de evitar la acumulación del recurso en pocas manos. Esta es una de las cuestiones fundamentales que los consejeros del CFP deberán abordar en su próxima reunión.
La industria ha cambiado considerablemente en los últimos quince años: muchas empresas que eran protagonistas a principio de siglo han bajado su rendimiento, mientras que otras han crecido. Asimismo, algunas compañías han cambiado sus especies objetivo, manteniendo cuotas inactivas durante largos períodos. La reasignación de las cuotas presenta entonces una oportunidad para distribuir eficientemente las cuotas del segundo período, ponderando el crecimiento y las transformaciones de las empresas pesqueras.
Todas estas discusiones están atravesadas, a su vez, por una lógica territorial, dado que el reparto de recursos no solo afecta a las empresas, sino también al entramado productivo local que depende de ellas. Por eso es de esperar que las provincias, mediante sus consejeros, intenten conservar las cuotas de las empresas que están radicadas en sus territorios.
Una vez concluido este proceso, se abrirá un nuevo ciclo. Más allá de la decisión final del Consejo, la atención deberá centrarse luego en asegurar que el sector pesquero argentino continúe siendo una fuente significativa de ingresos y empleo. También, que garantice un manejo sostenible de los recursos y la preservación de su entorno, equilibrando las necesidades económicas de la industria con la urgencia de proteger los ecosistemas marinos.
Esta columna fue publicada originalmente en TN 18 de septiembre de 2024.
