La política exterior de Argentina enfrenta desafíos cruciales en un mundo cambiante; es esencial adaptarse a las nuevas reglas del juego para asegurar su lugar en el escenario global.
Argentina debe perseguir tres objetivos en materia de política exterior: incrementar sus exportaciones, fortalecer sus redes de cooperación y tener mejores acuerdos internacionales. En breve: construir mecanismos para aprovechar las oportunidades que se presentan en el escenario internacional y disminuir los efectos negativos y los riesgos que el mundo trae para los argentinos. Esta construcción de capacidades estatales y reputación internacional que hace a la política exterior lleva años desarrollar, pero puede destruirse fácilmente. Argentina, lejos de haber saldado esa tarea, aún tiene para mejorar en estos aspectos y no tiene resto para cometer errores en un contexto global cambiante. En un mundo signado por las tensiones geopolíticas y la reconfiguración global, hace falta una política exterior sofisticada que pondere las capacidades del país, y las adapte a los nuevos desafíos, antes que una diplomacia presidencial centrada en batallas ideológicas.
Argentina no es un país de mierda. Es necesario repetir estas palabras del sociólogo Daniel Schteingart también cuando hablamos de política exterior. A lo largo de los 40 años transcurridos desde el regreso de la democracia, el país ha tenido importantes logros que lo proyectan más allá de sus capacidades materiales reales. Argentina construyó una imagen internacional asociada a la defensa del multilateralismo y de los derechos humanos, sostuvo la vocación hacia la integración regional mediante el Mercosur y el reclamo pacífico por la recuperación de la soberanía de las islas Malvinas. Argentina se ha destacado en áreas técnicas específicas, como el derecho internacional o la cuestión nuclear. Argentina integra foros con las principales economías del mundo e incluso ha presidido de forma reciente espacios como el Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas; la 10° Conferencia de Revisión del Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares, a la vez que diplomáticos argentinos han ocupado puestos claves en espacios como la Agencia Internacional de la Energía Atómica, la Corte Penal Internacional o la Organización Meteorológica Mundial.
La política exterior, sin embargo, no ha logrado ser reconocida como política pública: para muchos todavía es una “caja negra”, y son difusos los límites entre lo partidario y lo estatal. Los diplomáticos se han mantenido en su gran mayoría distantes de la ciudadanía y han fallado en contar cómo sus acciones contribuyen al bienestar colectivo. Esa distancia hacia la sociedad y esas fallas explican en parte la crítica situación que enfrenta Argentina hoy.
Durante los primeros meses de la gestión de La Libertad Avanza, hemos visto una serie de acciones que emiten señales de alerta respecto de una política exterior marcada por las sobreactuaciones, así como una lectura ideológica y maniquea del escenario internacional. Acciones que ponen en riesgo toda esa tradición. Si bien casi todos los recién llegados al sillón de Rivadavia han intentado “refundar” la política exterior, el giro propuesto por Milei ha sido el más abrupto y disruptivo desde la vuelta de la democracia. Entre sus ribetes más inusitados, ha incluido la abierta pelea con el cuerpo diplomático de la Nación.
Más allá de los conflictos puntuales que se suscitaron, entre otros, con los mandatarios de Colombia, México o España, lo más preocupante son las decisiones que afectan aspectos estratégicos de la inserción internacional de Argentina.
En Naciones Unidas, Argentina se “disoció” del Pacto para el Futuro, un documento destinado a reafirmar el compromiso de la comunidad internacional con los lineamientos del desarrollo sostenible y la Agenda 2030. Esta postura no cambia las obligaciones internacionales que Argentina ya tiene en estas agendas, pero sí envía un mensaje a inversores y socios comerciales respecto de que el cumplimiento de esas metas ya no será tan relevante, dejando afuera al país de importantes flujos económicos.
En el Mercosur, Argentina tuvo una disputa con Paraguay, Uruguay y Brasil por la mención a la agenda de género en la declaración final de la última cumbre, aun cuando el país fue pionero en el tratamiento de cuestiones como el papel de las mujeres en el comercio internacional — tanto en instancias multilaterales como en acuerdos bilaterales de comercio — . Asimismo, Argentina presentó una propuesta de flexibilización de las negociaciones comerciales que abre un peligroso antecedente para acciones unilaterales de los demás socios, lo que sugiere una lectura ingenua y de corto plazo sobre las dinámicas de la integración regional.
Las contradicciones con el acervo histórico de la política exterior se repiten en áreas como la de la energía nuclear, con el proyecto de reactores modulares pequeños CAREM, la de derechos humanos, e incluso con el histórico reclamo por la soberanía de las islas Malvinas. Las relaciones con nuestros principales socios, Brasil, Estados Unidos y China, han tenido episodios de tensión que podrían haberse evitado. Por un lado, estas acciones marcan un problema de reputación y previsibilidad que un país como Argentina no puede permitirse. Por otro lado, sugieren una mala lectura de las tendencias internacionales. La pandemia y la guerra en Ucrania aceleraron procesos de transformación políticos y tecnológicos que, en pocas palabras, hacen que hoy el mundo sea otro. Argentina necesita poder dar cuenta de estos cambios en sus acciones de política exterior.
Estamos inmersos en un proceso de reconfiguración global en el que las cuestiones geopolíticas y ambientales tienen mucha más incidencia que hace diez años atrás, y operan sobre niveles de interdependencia económica internacional elevada. En general, el escenario mundial está signado por una mayor presencia del Estado y más políticas activas que vinculan a la economía con otras cuestiones. Países como Estados Unidos, China, Alemania o Reino Unido han adoptado medidas intervencionistas y proteccionistas sobre el comercio e inversión, enmarcadas en la disputa por el poder internacional y por el control sobre las cadenas globales de valor. Por ejemplo, entre 2013 y 2023, el volumen global de importaciones de mercancías afectado por este tipo de medidas se extendió de 2,2% a 9,9%. Estrategias como el “reshoring” o “friendshoring” buscan que los capitales productivos vuelvan a los países de origen o que se trasladen a países “amigos”. Una “Nueva Política Industrial” da lugar a políticas de promoción de industrias asociadas a condicionalidades no-económicas como el cambio climático o la seguridad.
¿El resultado? Un mundo en el que la economía internacional crece más lento que antes y donde los flujos de comercio e inversión están tendiendo a fragmentarse según las disputas geopolíticas. La “geoeconomía” se posiciona como la expresión del nexo cada vez más estrecho entre la geopolítica y las disputas de poder global con el funcionamiento de la economía internacional. Los incentivos y restricciones de los nuevos instrumentos que emergen en materia de comercio e inversiones moldean los intercambios. Legislaciones como las estadounidenses “Ley de Chips” (Chips Act) y “Ley de Reducción de la Inflación” (IRA, por sus siglas en inglés) son pilares en esta transformación, pero no son las únicas.
En el escenario actual hay mayor incertidumbre, mayor discrecionalidad en las políticas de los países desarrollados y un contexto de riesgos globales más extendidos. En los entretelones del riesgo global ascendente hay, también, nuevas oportunidades. La cuestión es entender cómo funcionan las actuales reglas de juego. El nuevo contexto internacional implica repensar las políticas de desarrollo y de inserción global. En ese proceso, los países de ingresos medios, como Argentina, pueden encontrar chances para mejorar el modo en el que participan en la economía mundial. Hay nuevos marcos de legitimidad y espacios de acción para instrumentos que, como en el caso de la política industrial, habían dejado de ser contemplados favorablemente, especialmente en los organismos internacionales. Por su parte, la creciente atención hacia recursos ubicados en el Sur Global, como parte de la transición energética y la interconexión entre geopolítica y relaciones económicas internacionales, le dan a estos países la posibilidad de crear “palancas” que les permitan mejorar su inserción internacional.
Para ello es clave la sofisticación de la política exterior y el modo en que el diagnóstico de los cambios internacionales se incorpora a las gestiones para fortalecer su presencia en el escenario global. En un estudio de Fundar, que saldrá al público en las próximas semanas, analizamos la experiencia comparada de países como Indonesia, Sudáfrica, México y Brasil, quienes se están posicionando como conectores globales. La investigación muestra la importancia del fortalecimiento de las capacidades nacionales como una estrategia que apunta a desarrollar industrias locales y cadenas de suministro más resilientes, con un enfoque en sectores estratégicos para la transición energética, el desarrollo de semiconductores y tecnologías afines y la bioeconomía. Observamos una tendencia a estrategias de cobertura ante los riesgos geopolíticos sistémicos, en la que la relación simultánea con Estados Unidos y China es clave. En tercer lugar, encontramos que los países buscan utilizar acuerdos comerciales y de inversión para asegurar el acceso a mercados, atraer inversiones y promover objetivos de desarrollo, siendo fundamental la diplomacia económica.
En un mundo donde las relaciones económicas y políticas son cada vez más complejas, Argentina necesita una política exterior inteligente, capaz de equilibrar intereses y posicionamientos geopolíticos. Una foto en la portada del Financial Times no es “inserción en el mundo” ni la reunión con Elon Musk una “lluvia de inversiones”. Para Argentina resulta fundamental realizar un diagnóstico preciso de las tendencias globales y sus implicaciones para el desarrollo nacional — incluso cuando este diagnóstico contraríe las creencias ideológicas del gobierno de turno — ; es imprescindible integrar la dimensión internacional en las políticas productivas, buscando sinergias entre la política exterior y la estrategia de desarrollo; y fortalecer las capacidades del Estado para analizar, coordinar e implementar políticas de inserción internacional con carácter de políticas públicas.
